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[关键词]政府审计,公众参与,腐败治理,国家治理,免疫系统理论,政府审计功能;国家审计

1. 引言

   十九大报告中明确指出新时代中国特色社会主义思想必须坚持以人民为中心的发展思想，同时明确全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化。在以人民为中心的发展思想指导下，推进国家治理体系和治理能力现代化的具体实践之一就是将人民群众纳入国家治理体系中去，其实质就是加强和完善公众参与与国家治理体系中其他系统的有机结合。与此同时，政府审计一直以来都是国家政治制度中的重要组成部分，2012年，前审计长刘家义就提出政府审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。十九大报告中也指出要改革审计管理体制。在此背景下，将公众参与与政府审计结合研究十分重要，既能探究现阶段公众参与是否能够在国家治理体系中发挥应有的作用，为切实践行十九大报告中提出的发展方向提供相应的经验证据和理论指导，同时也为公众参与和国家监督体系的有机结合提供理论支撑。事实上，公众参与一直以来都是国家治理系统中不可或缺的一个环节，被认为是保障人民的知情权、参与权、表达权与监督权的重要举措。早在2004年《全面推进依法行政实施纲要》就提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，政府审计一直以来也在实践中不断完善。公众参与与政府审计的长期实践为探究两者是否有效结合提供了研究基础。另外，现有对政府审计的研究主要是基于内部视角，研究被审计单位的制度体制问题，比如内部控制制度和契约规制视角等，尚没有从政府审计外部视角研究其对政府审计的影响。综合以上考虑，本文拟在国家治理体系下研究现阶段公众参与在政府审计中所发挥的作用。

   由于公众参与至少需要具备两个条件:第一，公众感兴趣，愿意主动参与;第二，有可靠的信息披露渠道，公众可以获取足够的相关信息。因此，本文选择政府审计治理腐败这一情境，原因主要有以下几点:其一，腐败是公众十分关注的话题，每一起腐败事件曝光都会伴随着公众的讨论与抨击，很多公众愿意参与到反腐中去;其二，中国政府审计公告制度在实践中逐步完善，自审计署2003年发布第一份审计公告后，审计署、省级以及省级以下各级审计机关发布的公告数量也在逐年快速增长，为公众参与提供了丰富的信息基础;其三，从《审计法》《审计法实施条例》以及有关法规中可以看出，政府审计拥有极强的信息获取权、建议权①和极其有限的处理处罚权②，政府审计的这种信息属性决定了政府审计主要通过向有关部门(比如纪检部门和司法部门)提供腐败线索来发挥腐败治理效应，公众可以通过查阅政府审计公告，监督有关部门对公告中关于腐败的信息进行落实与反馈，或者以积极舆论压力的方式督促有关部门更为重视政府审计提供的腐败线索。

   基于以上分析，本文利用2007—2012年31个省、直辖市、自治区为研究样本，研究不同公众参与程度下政府审计功能腐败治理效应差异。研究发现，相对于公众参与程度低的地区，在公众参与程度高的地区，政府审计的预防功能和抵御功能能够更好地发挥腐败治理作用，而政府审计揭示功能对腐败的治理作用在两组之间并无区别。研究结果不仅证明了公众参与的有效性，同时表明政府审计功能的发挥需要有效的公众参与。

   本文的贡献主要体现在以下四个方面:(1)在政府审计腐败治理的情境下验证了现阶段公众参与的有效性，为公众参与的进一步研究与实践提供了一定的理论基础;(2)表明公众参与能够融入国家治理体系中，并且其与政府审计的有机结合可以更好地发挥腐败治理作用，提高国家整体治理能力与效率;(3)进一步丰富了政府审计腐败治理影响因素的文献，为持续提高腐败治理效果提供了可参考的依据;(4)为切实践行十九大报告中提出的发展方向提供相应的经验证据和理论指导。

2. 文献回顾

3. 公众参与相关文献

   公众参与通常又称为公民参与、公共参与。按照阿尔斯坦的观点，公众参与是一种公民权利的运用，是一种权力的再分配，能够使当权者将公民的意见考虑到决策当中。国外已有一些学者研究了公众参与对政府审计的影响。Baber初步研究认为人口规模与政府审计正相关。在此基础上，Ingram认为选民集聚度高的地方，州政府的会计信息披露质量相对较高。另外，在我国十二五规划明确提出“完善公共决策公众听证制度，扩大公众参与程度，建立健全公众参与的决策程序”之后，我国学者也对公众参与和政府审计之间的关系进行了一定的研究。戚振东等指出国家审计功能发挥的途径应随着社会公众参与公共事务管理意识的不断增强而做出相应改变。张立民分析了社会公众参与政府审计的现状及存在的问题，但并未对两者之间的关系进行深入的理论阐述[10]。随后，王芳运用公共选择理论，从公众集聚度视角分析了公众参与政府审计的经济动因及实现路径。

4. 政府审计腐败治理相关文献

   目前有关政府审计腐败治理的研究主要有两个方面:政府审计对腐败的作用机理分析和政府审计对腐败治理效果的检验。下面从这两个方面对相关文献进行综述。

   政府审计如何治理腐败，目前主要有三种观点:第一，监督和制约公共权力。现有研究认为政府审计治理腐败的最主要路径是对公共权力的监督与制约。郑石桥从信息经济学角度进一步指出，政府审计是通过降低信息不对称、改善不确定性和减少机会主义行为来制约公共权力;李笑雪将政府审计聚焦在经济责任审计上，以权力“期权化”理论为基础，认为经济责任审计能够对行权情况进行考察，压缩权力空间，进而制约公共权力。第二，积极的政府审计公告制度。Ferraz和Finan利用巴西政府审计公告的数据构建衡量腐败新方法，验证了政府审计结果公告在腐败治理中的显著效果;吴秋生和上官泽明利用81个国家的面板数据实证研究发现，审计结果公告能力对国家治理在政府效能、法治水平和财政预算透明度方面具有显著的正作用;还有学者在腐败治理视角下，从建立信息共享机制、提高审计结果利用率等角度就审计结果公告制度的完善提出政策建议。第三，政府审计的问责机制。美国兰德公司研究院院长Klitgaard认为，腐败的产生与垄断、责任感的缺乏以及自由裁量权三种因素相关，他还提出著名的腐败动力公式:腐败=垄断的权力+自由裁量权-问责，显见问责对于腐败有负向作用。而后马志娟通过研究认为经济责任审计问责制的有效开展将有利于腐败治理。李明辉提出治理腐败应该强化审计问责制度的政策建议。另外，值得注意的是，已有学者开始区分政府审计的不同功能并进行相关研究，如黄溶冰以及刘雷等，他们发现政府审计的不同功能能够起到不同的作用。

   政府审计对于腐败治理的效果如何，现有国内外研究基本达成一致，均认为政府审计可以有效治理腐败，进一步有学者开始研究不同政府审计功能的腐败治理差异。例如，ＬiuandＬin、刘泽照和陈丽红等通过实证研究得出政府审计功能中的矫正功能对于腐败治理最具显著作用，吕君杰实证检验了国家审计的揭示机制、威慑机制和抵御机制的腐败治理功效，发现威慑机制对于预防腐败的作用最大、最快而且最显著，其次为揭示机制，而抵御机制则不显著。黄溶冰和赵谦将政府审计监督作为调节变量，研究财政分权和地区腐败水平之间的关系，发现政府审计监督处罚力度能够增强财政分权对地区官员腐败的抑制作用，这也是政府审计在治理腐败中矫正功能的间接体现。