摘要:经过十多年的发展,社会组织评估走到了一个方向性选择的路口。它所面临的问题有技术层面的原因,但更多的是制度结构层面的原因。评估信息失真、评估吸引力不足、评估公信力不高、评估责任和风险的集中化等问题的解决,需要在制度结构层面进行努力。为了促进社会组织进一步地发展,需要实现社会组织评估制度结构的转换,从封闭、垄断的单中心制度结构走向开放、竞争的多中心制度结构。
关键词:社会组织评估,制度结构,单中心,多中心
社会组织是国家治理体系中的重要领域之一。社会组织一般与政府和市场相对而被称为第三部门。学术界一般称其为非政府组织、非营利组织或第三部门。中国历史上称其为民间组织,后来则逐渐称其为社会组织。然而,无论名称如何变化,这些名词所指向的对象都是一样的,那就是社会中非政府、非商业的第三个领域。所谓的社会组织就是指不具有强制性权力,也不追求商业利润分红,而是服务于社会公共利益或者是团体共同利益,正式登记注册的组织形态。从组织性质及外延的角度而言,中国的社会组织大体上可以分为三大类:一类是作为人的集合体的会员性组织,具体形态表现为协会、学会、研究会等共益性组织,这类组织在中国被称为社会团体;第二类是作为资金的集合体的组织,具体形态表现为各种类型的基金会,这类组织在中国就被称为基金会;第三类则是各类民办的社会服务生产者的集合体,具体形态表现为培训机构、养老机构、博物馆、展览馆、艺术馆等,这类组织在中国被称为民办非企业单位,2016年9月开始实施的《慈善法》,则将其更名为社会服务机构。
社会组织的发展是国家治理体系现代化的重要领域之一。为了促进和规范社会组织的发展,政府采取了很多措施,评估是十年来社会组织领域发生的一个备受关注的现象。政府和社会组织都对评估寄予厚望。政府本着“以评促改革、促建设、促管理和促发展”的目的力推社会组织评估,希望通过评估对社会组织进行监督控制,培育能力,促进其发展。社会组织希望通过评估让自身的价值获得认可和符号化。其他政府部门则希望,评估能够便于自己对社会组织的管理、服务和判断,尤其是能够在向社会组织购买服务的过程中有一定的判断依据。
2007年,民政部下发《关于推进民间组织评估的指导意见》,正式拉开了社会组织评估工作的序幕,至今已经十年。从实践的角度来看,无论是经验的总结抑或教训的汲取,实施了十年的评估工作也到了回顾总结的时刻。社会组织评估提供了一种有用的信息,但是作为民政部门以及社会组织评估方法工具本身是否能够承担起各方寄予的期望,在新的形势下是需要反思和研究的。《慈善法》的颁布实施和行业协会、商会与行政机关脱钩改革以及政府购买服务等,都是社会组织评估工作面临的新形势,在此环境下,需要对社会组织评估的定位方向、功能目标以及实践方法进行反思和研究。因为,民政部门主导下的社会组织评估工作在权力集中和信息集中的同时,也意味着责任和风险的集中。为了分散责任和风险,不仅要在操作层面、集体选择层面,而且要从制度结构的角度,对社会组织评估的工作进行反思和研究。
尽管实践提出了迫切需求,但国内还没有研究成果,从制度结构的角度,对社会组织评估进行总结和分析。多数成果集中于操作层面的经验总结、指标体系完善或者评估方法改进以及评估结果的更大范围应用等。一部分研究成果集中于第三方评估这种创新性的评估模式,有学者提出第三方评估机构需要成为真正的责任主体。这是实现社会组织评估制度结构创新的着力点之一。
本文从制度结构的角度去分析社会组织评估,认为目前我们国家的社会组织评估是一种单中心的制度结构,这种制度安排的特点是,决策中心是唯一集中的,评估的权力、信息、责任是集中的,因而评估所带来的风险也是集中的,它是一种封闭、脆弱的制度结构。与之相对的是一种多中心的制度结构,在这种结构中,社会组织评估的决策中心是分散的,评估的信息、过程、标准和责任都是分散在独立的决策中心之中,因而评估带来的风险也是分散的。社会组织评估的多中心制度结构是多元、开放和竞争的,也是有韧性和可持续的。随着真正独立的第三方评估机构的专业化和职业化发展,社会组织评估的制度结构将走向多中心。评估的决策将越来越分散,指标体系将越来越多元化,评估的分工将会越来越细化,评估的方法和操作也会越来越专业化,责任也将越来越分散化,评估机构所面临的风险甚至也会越来越分散化。同时,评估机构之间的竞争必将越来越激烈。
一、 社会组织评估的制度结构
从制度结构的角度来分析社会组织评估的安排及其面临的风险,有助于超越社会组织评估实践中错综复杂的问题所带来的疑惑。从制度结构的角度来看,社会组织评估的制度安排有单中心的制度结构和多中心的制度结构之分,从社会组织评估的执行主体来看,有政府直接评估和第三方评估之分。
从制度结构的角度来看,社会组织评估的制度安排有三种:第一种是单中心结构中,由民政部门直接进行行政性评估的制度安排;第二种是单中心制度结构中,由第三方承担评估职能的结构安排;第三种是多中心的制度结构中,由第三方独立开展的,富有竞争性、开放性和多元性的制度安排。详见表一所示。
单中心和多中心是截然不同的两种制度结构。在单中心的制度结构里,有一个决策中心,在这个决策中心之下有多个次决策中心,次决策中心之下还有基层的决策中心。与单中心的结构不同,多中心的结构里每一个个人就是一个决策中心,然后根据不同的公共事务,形成必要的决策中心。
(一) 单中心评估的制度结构
单中心制度结构中,社会组织评估的决策中心是民政部门。从中央到地方的民政系统是社会组织评估的决策中心。在这种制度结构中,社会组织评估的权力、信息和风险都是集中的。评估规则的制定、执行、评估指标体系、评估操作规程以及评估结果的认定和发布都是由民政系统主导完成。单中心制度结构中,如果评估主体是政府组织,评估的全过程都是处在行政性的控制范围内,民政部门是社会组织评估的决策中心、权力中心,也是责任和风险中心。
单中心制度结构中,受控制的第三方评估主体体现了有限的社会参与。第三方组织在实践中可以负责对指标体系的部分调整、实地调查测评以及给出初步的评估结果意见,评估的费用由民政部门负责提供,评估结果也由民政部门认定并对外发布。实际上,在单中心制度结构中,第三方承担社会组织评估的制度安排是民政部门与第三方之间形成了一种行政委托关系。民政部门委托第三方对社会组织开展评估活动,规则基本上是由民政部门制定的,民政部门依然是决策中心和责任主体。
(二) 多中心评估的制度结构
在多中心制度结构中,社会组织评估的决策中心是分散独立的。社会组织评估的权力、信息、责任和风险也是分散独立的。评估规则的制定、执行、评估指标体系、评估操作规程以及评估结果认定和发布也都是由分散的决策中心完成。从中央到地方的民政系统只是分散的决策中心中的一个,民政系统可以按照自己的目标需求开展社会组织评估。但除此之外,还有更加多种多样的独立的评估主体,他们按照自己的设计开展社会组织评估。在多中心的制度结构中,还会出现多种多样的专项评估。例如,社会组织能力评估、社会组织人力资源评估、社会组织品牌活动或服务评估、社会组织服务对象满意度的评估等等。也会出现体现专业化分工的社会组织分类评估,每一个评估项目聚焦于某一类社会组织,例如行业协会评估、商会评估、学会评估、科技类社团评估以及社会组织创新能力评估等。这样的评估就能够摆脱目前社会组织评估“综合有余、分工不足、专业化不足的局面”,也摆脱这种大排名、大排比的局面,有利于社会组织在各个专项评估的引导下,实现多元化、专业化和个性化发展。
多中心的社会组织评估格局在实践中还没有出现。但是,在大学的评估中已经出现了多中心的制度结构,大学的评估主体既有官方的,也有民间的;既有研究机构开展的评估,也有教育行政部门开展的评估;既有国内机构开展的评估,也有国际机构开展的评估。不同的主体开展评估的功能定位是多元的,政府开展的评估主要是监管性的评估,与政策支持相挂钩,民间机构开展的评估则聚焦于专业教育、科研、创新能力、筹资能力、校友能力,甚至校园环境等等,指标体系各有特色,服务于各自的功能定位。
二、 单中心评估导致封闭、垄断与风险集中
(一) 单中心评估导致封闭有余而开放竞争不足
单中心的评估结构是一个封闭的体系。在单中心的评估结构中,不仅评估主体是封闭的,而且作为评估对象的社会组织也是一个比较封闭的体系。评估的流程和环节相应也是封闭的,在单中心的评估结构中,评估的决策、评估指标体系的开发设计、评估的执行组织、评估结果的认定及应用,以及评估中的冲突解决等,都是在唯一和封闭的制度安排中运行的。评估主体或是民政部门,或是民政部门委托的第三方,无论哪一种情况,都不存在一种评估的竞争性关系。同时,从评估对象的角度来讲,中国对社会组织的双重管理体制改革还没有取得实质性的进展,一业一会的局面还没有根本性的变革,在这种情况下,评估结果对社会组织的激励效果就会减弱。
单中心的评估结构追求的是整齐有序,但也会陷入形式化的困境。单中心结构中的封闭性评估,由于评估信息和评估结果的垄断性、唯一性以及权威性,再将奖励、税收优惠和购买服务等与评估结果绑定,因而社会组织就会更加渴望获得更高的评估等级。在意评估结果的社会组织,试图从评估中间得到最好的评估等级,因为凭借这个符号可以再去获取更多的资源。为此,很多社会组织就会陷入到为评估而评估的境地。围绕着评估指标体系千方百计地准备,包括通过造假的方式准备材料、准备规章制度乃至准备业绩或者服务对象的满意度调查等,尽管这些规章制度等在现实中并没有运行。因此这些社会组织完全是为了获得评估结果而评估,而不是通过评估,真正地去发现自身的问题,提高自身的能力,进行品牌建设。这样就走向了民政部门开展评估活动初衷的反面,非但难以达到“以评促改革、促建设、促管理和促发展”的目的,还会让评估流于形式,让社会组织遭遇信用危机。
单中心评估结构中,社会组织在评估中的选择余地比较小,纠纷和冲突的处理方式也比较单一。在单中心的评估制度结构中,如果社会组织参加完第一轮评估之后,又没有兴趣继续参加第二轮评估,那么它就只有两个选择,或者继续参加它认为没有意义的评估或者是不参与评估。如果继续参与评估,就要去做和参加第一轮评估同样的事情。除此之外,这样的社会组织就只能放弃参加评估。如果社会组织对评估的结果有疑问或者有争议,在单中心的评估结构中,解决这种疑问和争议的方式比较单一,主要是向评估委员会进行申诉。这些委员会都是由民政部门主导的,由各方面的专家组成。所以,一般情况下,这样的争议或者疑问会采用各种方式和谐掉。
(二) 单中心评估导致吸引力下降和参与性不足
单中心的评估结构中,有效参与性不够高。单中心的评估主要是采用自上而下的办法,以及社会组织自我评估的办法,但是作为社会组织的服务对象,对于社会组织的绩效和作用有非常重要的发言权,但在评估的活动中,他们通常是缺位的。只有一部分调查问卷有可能让服务对象参与进来,然而这些调查问卷还是有很简单的,通常不超过6个问题,多数局限于对社会组织的整体印象判断,缺乏深度和针对性。而且这些问卷最后又被评估的社会组织发放和回收。因而,调查问卷的真实性和有效性可能存在问题。即便如此,这部分评估内容在现行的评估指标体系中所占的分量仍然非常少。
单中心的评估结构综合有余,专业分工不足,会出现评估吸引力下降。现在民政部门主导的评估,由于信息的不对称、职业分工的不同,即使有独立的第三方去承担评估,也很难对社会组织的实际状况有及时、专业、深入的了解。例如,对“阳光驿站”进行评估的评估委员会具体由区民政局民政科工作人员4名、所属街道社会事务科工作人员2名、大专院校教师2名,会计师事务所工作人员1名、社会组织负责人2名,共11人组成。其中非专业性人员达到54．5%。现实中还会出现评估指标体系的滞后、适应性不强、针对性不强和更新不及时的问题。第一轮评估中一直强调社会组织的规范性发展、内部治理结构、文件制度规范等,在第一轮评估之后,第二轮再用这样的指标体系评估社会组织的时候,这种评估对很多社会组织的吸引力已经大大地减弱了。例如,在2016年B市社会组织的第二轮评估中,某个受委托的第三方的评估主体应该负责三十多个社会组织的评估工作,但是在动员的过程中,社会组织的积极性不高,最终实际参评的只有四五家。甚至有些社会组织在回应为什么不愿意参加评估的时候,很直接地回答,他们认为参加这样的评估是没有意义的。面对这样明显的问题,我们不应该强行地固执推行单中心的评估模式,而是应该实事求是地认真反思和总结其问题,推动社会组织评估由封闭、垄断的单中心制度结构转向开放、竞争的多中心制度结构。
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