摘 要：向下分权是治理幅员辽阔之国家的必然选择。在中央集权体制下， 统治者采取向下分权的时候也会面临治理风险，即如果地方政府取得足够的资源和权力，它们可能对最高统治者构成威胁。曹正汉在考察中国古代统治 体制演变时，提出郡县制是帝王减少代理人风险的制度安排，因为郡县制具有避免让单一地方政府强大到可以挑战帝王权威的作用。本文探讨向下分权对于集权体制政治稳定的影响。分权在为最高统治者减少代理人风险的同时，也为统治者创造了规避责难的空间。但向下分权在减少代理人风险的 同时，也给统治者造成了多重代理人问题。具体而言，代理人如果没有受到 有效约束，他们不但会削弱国家能力，还可能损害政权的合法性，引发社会风险。如何约束代理人始终是最高统治者面临的难题。
关键词：集权 分权 郡县制 代理人 风险
中央集权体制下的最高统治者面临两个重要问题(Svolik，2012)。 其一，统治者(如帝王)和被统治者(民众)之间存在的利益冲突可能 威胁到统治者的地位。为了应对来自被统治者的潜在威胁，统治者须考虑如何对其进行有效控制。在现代社会，统治者可以通过制度安排 向被统治者让度部分权力或者提供具体利益以获取政治认同(Gandhi and Przeworski，2006：1—26)。当然，统治者不会放弃通过强制手段 对被统治者进行控制(Levitsky and Way，2010)。其二，因为统治者 无法独自统治一个国家，他必须和为数有限的同盟者共同治理整个国 家。这些同盟者可能是官僚精英(如朝廷重臣)、政党领袖或军事政要。这种共治导致了另一个问题，即如何在统治精英内部建立稳定的 权力共享机制(power sharing)，避免同盟者获得太多权力而挑战最高统治者。执政者的一种选择是通过制度安排解决统治精英内部的权力 分配和其他冲突(Levitsky and Way，2010)。
虽然在不同时代集权体制的统治者面临的制度选择不同，但消除对其政权的威胁始终是他们追求的共同目标。曹正汉在《中国治理体制的形成逻辑：“风险论”与历史证据》一文中考察了最高统治者消除政权威胁的努力对塑造治理体制的深刻影响。曹正汉的研究认为，在古代社会，统治精英内部的权力分享机制形塑了中央和地方关系。最高统治者(如帝王)在和地方统治者分权的过程中面临两类风险：其一， 地方统治者一旦拥有足够的权力和资源，便可能威胁到最高统治者；其二，地方统治者若靠一地之力不足以挑战最高统治者，则可能通过地方结盟的方式来实现这一目的。
因此，最高统治者在进行制度设计和安排的时候，必须考虑到来自 民众和治理集团内部的双重威胁。在分权的制度安排上，最高统治者 必须在集权和分权之间寻找平衡。曹正汉(2017：1—45)的文章探讨的 是中国古代帝王如何通过制度安排来应对上述政治挑战。他提出，郡 县制是中国古代帝王为实现有效统治而对下分权的一项制度安排。这 种制度安排的有效性与统治者建立政权时的权力和军事技术等因素息息相关。
郡县制反映了最高统治者消除政权与统治威胁的政治逻辑，也反映了向地方分权的制度合理性。在集权制度下，向众多的地方政府分权可以消减单一地方政府对最高统治者的威胁。此外，垄断权力同时也意味着垄断责任，集权体制的统治者通常因为权力集中而成为被指责的对象。向下分权则可以为统治者创造规避责难的政治空间 (Weaver，1986：371—398)。民众“反贪官不反皇帝”既可能是他们的行动策略，也可能是因为他们确实认为地方贪官才是问题的源头，而非身在殿堂的皇帝。毕竟，催粮收税这类容易引发官民矛盾的事务虽是 中央政策，却须地方去落实。
向地方政府普遍分权虽然消减了地方对中央政权的威胁，却也催生了其他问题。地方政府层级的增加必然导致代理人的增加，如何管 理众多的代理人成了另一个问题。国家能力由多重因素决定，而训练 有素而又守纪的代理人和财政资源是最重要的两个组成部分 (Skocpol，1985：3—43)。对代理人约束不力不但削弱了国家能力，还 会直接引发社会风险。本文旨在探讨分权体制下，代理人对最高统治 者可能造成的各种间接挑战。这些挑战包括代理人引发的社会风险、代理人对国家能力的影响以及代理人对政权合法性的损害。但是因为 惩罚代理人面临信息收集的困难，同时还须承担可能存在的政治成本 (Cai，2014)，代理人治理因此成为一个政治难题。
二、代理风险和分权安排及其问题
在疆域面积辽阔的威权国家，中央政府缺乏足够的人力、物力和信息技术实现对整个国家的直接统治。在古代，中央政府必须依赖地方代理人进行统治与治理；征兵、征税、收集地方信息以及维护地方稳定 等事务都须经由地方代理人来完成。这种“委托～代理”关系导致的一个常见问题是委托人和代理人之间的信息不对称。当二者利益发生矛 盾的时候，代理人就会利用信息不对称为自己谋利。代理人的这种利 己行为通常会牺牲委托人的利益(Moe，1984：739—777)。 委托人可以采用诸多方法避免或限制代理人损害其利益。比如，
委托人可以通过制度安排让代理人和委托人的利益尽可能一致。委托人也可以通过制度设计减少代理人自主行为的空间，从而减少其实施利己行为的可能性(McCubbins and Weingast，1987：243—277)。委托人也可以对代理人进行直接的监控(police patr01)或者通过第三方提供信息(fire alarms)监督代理人的行为(McCubbins and Schwartz， 1984：165—179)。委托人还可以通过直接考察代理人的最终表现对其 进行监督。“政治锦标赛”所描述的也是这样一种考察方式(周黎安， 2007：36—50)。
在集权体制下，中央处理其与地方关系的制度选择受制于中央政 府在委托一代理这组关系中所面临的实际困境。通常情况下，中央政 府面临以下三种困境：第一，地方政府作为代理人有可能挑战中央政 府；第二，民众挑战地方政府；第三，民众挑战地方和中央政府。第一种情况是因为代理人(地方官员)掌控了足够的政治、军事和经济资源，可 以直接挑战最高层统治者(如帝王)。这种威胁是任何一个最高统治者 都不能忽视的。第二和第三种情况的发生可能是中央政策本身损害了 民众利益，也可能是因为地方政府扭曲了中央政策或滥用权力导致了 民众对地方和中央政府的不满。在第二和第三种情况下，民众感到现 有的体制不但不能给他们带来利益，反而让他们的利益受损。因此，他 们一旦有机会就可能抛弃现有制度。
在《中国治理体制的形成逻辑：“风险论”与历史证据》一文中，曹正汉探讨了这些威胁对于治理体制形成的影响。他在文章中把第一种风 险称为“代理风险”，把后一种风险称为“社会风险”。他指出，除了这两 种威胁，最高统治者还面临外部人侵的威胁。这种入侵威胁和治理体 制的产生和演变没有直接的关联，因为任何一种体制都有可能面临外 部威胁，但是不同的体制应对外部威胁的能力日J-能存在差异。
曹正汉认为，中国古代的帝王面临的直接威胁通常是前两种而非外部入侵。最高统治者通过三种方式的控制来降低风险。第一种方法 是人事控制，主要方法是招募收买同盟者。第二种办法是地域控制。 地域控制的首要形式是在全国设置行政区划，建立地方政府，授权地方 官管理民众，对民众实现分而治之。中央政府通过控制军事资源和人 事大权实现对地方官员的控制。另外，中央政府还通过控制经济资源 使地方政府对中央政府产生经济上的依赖。地域控制的第二种形式是 托管，即让地方政府拥有充分权力实现辖区内自治。
第三种控制方式结合了地域控制和人事控制这两种方法，即既按 行政区域设置地方政府，也采用垂直的人事管理系统。中国的郡县制 正是这种控制方式的代表性制度。在中国历史上，还有不少王朝是郡 县制和其他体制的混合。
曹正汉认为一个理想的郡县制是降低各类风险的最优安排。理想 的郡县制有几个特征。首先，它要在全国范围内实施。其次，对于幅员 辽阔的国家来说，地方政府需要设置“郡”和“县”。县政府负责地方的 日常治理和征税等事务，而郡政府负责监督县政府并处理本郡范围内 的民众叛乱或社会骚乱事件。再次，郡政府要有足够的力量平息叛乱， 但又不能强大到挑战中央政府的地步。中央通过控制郡政府来实现对 其他各级政府的监控。
然而，这种理想的或者纯粹的郡县制度因为各种限制在现实中很 难完全实现。曹正汉把这些限制因素归为三类：竞争约束、财政约束和 军事约束。中央政府在某些地区(如边疆)可能会遇到政治或军事上的竞争对手而难以推行郡县制。中央政府也可能因为财政资源有限而不能在各地设置郡县政府。此外，在冷兵器时代，政府的军事技术未必比民间强大。军事条件的约束让中央政府在设置地方政府的规模上有所顾虑。地方政府太小，不足以维护地方治安平定骚乱；地方政府规模太大则会对中央政府构成威胁。因此，中央政府必须作出平衡。
曹正汉通过梳理和考察中国历代央地关系和地方政府设置形式的变迁，论证了中央政府在上述三种约束发生变化的情况下，如何调整策略以降低代理风险和社会风险。这种从控制风险角度理解中国古代地方政府设置的视角，对于理解如今中央政府的行为非常有帮助。中国 历史上各王朝存在的时间长度各异，其中延续数百年的朝代并不罕见。 从“风险论”的角度来看，这些存在时间较长的王朝必定对上述三种风 险进行了有效控制。
“风险论”的核心逻辑是中央政府为了巩固政权而向地方分权，这种 制度安排也反映最高统治者的政治维稳逻辑。历代皇帝的削藩努力便 是这一逻辑的体现。“风险论”所体现的维稳逻辑无疑是成立的。但可 能是因为篇幅有限，曹正汉在文章中探讨“风险论”的时候没有讨论郡县 制对王朝生存时间的影响。当然，王朝的生存时间是由多种因素造成的，包括代理人风险，社会风险和外部风险。那些郡县制度实行得比较理想的王朝，他们面临的代理人风险和社会风险都会比较小。那么这些王朝崩溃的主要原因是什么?换言之，由于理想的郡县制是有条件的， 那么，是不是郡县制达不到理想状态的王朝更可能成为短命王朝?
郡县制度起源很早，后来经过秦汉的发展成为古代王朝的主要制 度。郡县制度的发展史说明，这是一种得到古代最高统治者普遍认可 的制度安排；或者，最高统治者想象不出比这个制度更合理的治理方 式。假设郡县制在发展过程中因其早期模式的成功实践产生路径依赖 (Thelen，1999)，导致它在不同历史时期的变化有限；假设郡县制在各 个历史时期确实未发生明显变化，那么各个王朝就会面临一个相似的 问题，即如何管理代理人。郡县制作为一种制度安排看似简单，其实际 运作却可能十分复杂。每个郡都设有守、尉(相当于防区司令)和监(相 当于监察专员)；郡下再设县；郡(守)与县(令)由皇帝直接任命。这里 的关键问题是，各个朝代对地方官管理方式差异是否对王朝的生存时 间产生了影响?
尽管这些问题都和郡县制直接相关，但它们对于“风险论”并不构成逻辑上的挑战。“风险论”对于考察当代国家的政体演变很有启发意 义；它对于理解最高统治者或者中央政府的政策和制度设计也有帮助。 但任何一种理论所解释的现象范围都是有限的。例如，和中国古代的一些王朝相比，当代不少国家政体存在的时间显得相当短暂。政体演 变通常有如下的几条路径(Huntington，1991)：上层变革、政权替代 (replacement)、政权转变(transplacement)和外部强加。上层变革主 要是统治集团内部产生分裂，如前苏联。在前苏联这一案例中，“风险 论”所提及的三个约束都不足以危及政权的稳定。统治集团内部的分 裂及其与社会力量的结合导致政体演变。
“政权替代”的方式是指统治集团被新的治理集团所取代，如东欧 的罗马尼亚。这种取代方式通常伴有流血冲突发生。这种方式和社会风险紧密相连的。“政权转变”的方式是统治集团和社会力量协商一致 后进行政体转型，如波兰。这是一种比较和平的过渡方式。最后一种是外部强加导致转型，如二战后的日本以及美国占领下的阿富汗和伊拉克。前三种方式里的代理人风险和社会风险很可能是相互交织的。 这是因为统治精英内部产生分裂后，部分精英会同社会力量结合，使多种风险对政体同时产生冲击，导致其崩溃。可见，政体的稳定取决于多重因素。
在现代社会，制约郡县制的那三种因素都被弱化。向下分权虽然 能解决代理人挑战中央政府的风险，但分权也带来了其他形式的代理 人问题。其中一个重要问题是由代理人造成的社会风险。这些问题如果不能很好解决，也会对国家的治理和政治合法性带来不利影响。下文探讨地方分权在现代治理中的合理性以及分权带来的代理人问题。
三、中国当代的地方分权和治理
在当代中国，向地方分权被视为成就中国改革开放经济奇迹的重 要原因。让地方经济得益的分权使地方政府有了更多的动力和压力。 分权也被视为在矛盾频发的环境下维护社会稳定的重要原因(Cai， 2008；曹正汉，2010，2011)。中国的转型同前社会主义国家相比有一个 重要的不同：没有任何一个国家像中国这样在短时间内同时开展一系列重大改革。城市化、市场化和国企改革等措施同时展开的结果就是 社会矛盾集中爆发。然而，尽管各种矛盾频发，社会稳定并没有遭到重 大挑战。同样重要的是，民众对中央政府的政治信任依然保持在相当 高的水平(Li，2008：209—226；孟天广，2014：1一i0)。
分权制度从两方面促进了社会稳定。首先，民众的诉求基本集中在经济利益或日常生活的权益，并不涉及到有关政治体制根本性安排 的政治诉求。集权体制很可能让民众的行为呈趋同化，而这种趋同化 对集体行动的动员非常有益(Zhou，1993：54—73)。分权则削弱了这 种趋同化的特征。因此，当代中国民众抗争的一个显著特征是抗议诉 求的地方化和抗争行动的孤立化(0’Brien and Li，2007；Lee，2007； Cai，2010)。并且，民众的抗争对象首先是地方政府而非中央政府。
其次，分权可以减少政府在处理抗议事件时面临的不确定性。这种不确定性在于如果政府让步，就可能引发更多的抗议；但是如果政府采取压制手段，则可能损害其合法性。一旦压制无效，还可能激发更激烈或者规模更大的抗议(Goldstone and Tilly，2001：179—194)。然而， 中央政府在应对民众抗争时所面临的不确定性则因分权而减少(Cai， 2008：411—432)，这是因为抗议事件通常由地方政府直接处理，地方政 府面临和承担了处理抗议事件的不确定性。地方政府在处理抗议事件 时，既要顾及解决抗议者诉求的成本，也要考虑到采取压制手段可能导 致的后果。中央政府赋予地方政府的权力意味着后者在处理地方抗议 时有相当大的自主权，它们对民众的让步不是无条件的。这一制度安 排遏制了群体性事件的扩散。但是地方政府也不能一味依赖压制的手段，因为过度压制会引发上层政府干预。
因此，向地方分权有助于减少中央政府处理底层民众抗议的不确 定性。群体性事件多由地方政府首先处理，处理不力的时候，上层政府才会介入。这种分权制度为中央政府处理为数较少的大型抗议赢得空间和时间，争取了较大的回旋余地。这种安排也正是曹正汉(2010)所提出的“分散烧锅炉”治理方式的基础。
此外，向地方分权还可以为最高统治者规避责任创造空间(Cai， 2008：411—432)。相比民主制度，威权国家因为权力集中而在规避责 任上有难度(Weaver，1986：371—398)。但是通过分权，中央政府就有了更多的责任规避空间；这是因为权力的分享同时也意味着责任的分担。各种调查显示，民众对中央政府的信任程度明显高于对地方政府的信任水平。这可能是因为地方分权后，中央政府和普通民众几乎没有直接接触。而一旦地方政府滥用权力而引发民众不满，中央政府可以有选择地介入，使地方政府承担责任并处罚地方官员。在一个等级制度分明的体制内，即使下级政府的所作所为是基于上级政策的规定，他们仍然会因为不受欢迎的政策后果而成为被谴责的对象。因此，分权在一定程度上是上层政府保护自己形象的方法。
四、分权体制下的代理人风险
尽管分权对中央政府维护社会稳定和保护政府形象有促进作用， 但分权也不可避免地带来了一系列代理人风险问题。曹正汉在文章中 指出，代理风险、社会风险和外来风险是最高统治者面临的三种主要挑 战。在当今的社会体制中，信息技术和军事技术的发展已经有效降低 了社会风险。但是，这种委托一代理关系并没有彻底消除由代理人直 接或间接造成的社会风险。首先，无法有效约束地方官会直接损害政府形象。其次，代理人滥权和胡作非为有可能直接激发民众对地方政 府甚至整个体制的不满，从而导致直接社会风险。再次，中央政府在技 术手段有限的情况下为了约束代理人而采取的一系列措施会对国家治理和国家能力的建设产生不利影响。
(一) 代理人和社会风险
当委托让代理人有政策选择的空间的时候，代理人就可能选择最 符合自己利益的做法(McCubbin and Weingast，1987：243—277)。在 中国，中央政府很难事先对地方政府的所有作为或政策制定作出面面 俱到的规定，这为地方政府的自主行为提供了制度空间。这种空间为 地方政府做出符合官员自身或者地方利益的政策创造了条件。地方政 府的选择有可能损害民众利益，但民众对地方政府的不满未必上升到 对中央政府失去信任。当然，如果地方政府长期制造民怨，民众的不满 就可能不再只针对地方政府，同时也会指向中央政府，他们或许责怪中 央政府没有对地方政府进行有效监督。
近年来，各级地方政府为了增加收入或者加快推进城市化和工业 化，大力进行土地开发，暴力征地和强制拆迁现象屡屡发生。在农村， 征地导致的农民和地方政府的冲突频频发生。有关暴力征地的案例有大量的媒体报道。一项有关农村群体性事件的统计显示，2000年到 2014年间，全国发生的6 753件抗议事件中，和土地问题相关的事件占 50％(即3 407件)。2可见，农村征地引发的冲突事件相当普遍，有些群体性事件最终导致了流血冲突。这些案件的持续发生一方面说明地方政府对土地开发有很大依赖，另一方面也说明政府对农民的保护比较薄弱。
从20世纪90年代后期开始，发生在城市地区的暴力拆迁也屡屡 发生。居民因为不满拆迁赔偿，通过各种方式进行抗争；有的诉诸法 律，有的上访，也有的采用暴力对抗，甚至有人采取自焚或者杀害拆迁 人员等极端手段。这些抗争直接损害了地方政府的形象。因为这个问 题具有普遍性，也揭示了上级政府对地方政府的监督不力。
对政府形象冲击最大的是那些引发“道德震撼”的事件。在此类事 件中，人们会因为某些人的不幸遭遇而形成使人群情激愤的道德判断。 他们会认为民众的不幸是因为商人的贪得无厌或官员的冷漠无情。一 旦此类事件发生，那些鼓动集体行动的人会做出带有动员性质的解读， 他们会努力明确指责对象，然后全面否定其所作所为，谴责其不良动 机，并夸大其能量(Vanderford，1989：166—182)。
这类事件因为能引发民众群情激愤而给政府造成巨大的压力。2003年在南京发生的拆 迁自焚事件和后来媒体报道的发生在北京的业主自焚事件促使中央政 府重新调整有关拆迁补偿和程序的规定。 这类事件是由代理人滥权而带来的直接的社会风险。虽然这类事 件通常是地方性的，但如果它们屡屡发生，甚至在全国范围内频繁出现，那么，民众批评的对象就不只限于地方政府，而是整个官员监督体 制，甚至是中央政府的管治能力。
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