提要：空间规划是中央全面推进深化改革的一项重要内容，要求各地探索可复制可推广的试点经验。结合新疆吉木萨尔县空间规划的工作实践，分析规划管理薄弱地区在空间发展与规划管理所面临的空间发展缺乏战略引领、项目实施缺乏规划统筹、规划管理粗放等问题，从创新规划编制机制和方法、建立项目生成机制、制定配套政策机制、培养地方团队等方面探索全流程的空间规划工作模式，并从创新规划服务供给模式、促进空间集约高效发展、以空间统筹城市发展几个方面总结规划管理薄弱地区的空间规划编制方法。
关键词：空间规划；规划管理；薄弱地区；统筹发展；多规合一
目前，全国各地空间规划试点工作已经全面铺开，各试点地区根据当地的工作口基础、政治生态环境等实际情况进行试点工作探索，如深圳、云浮等城市强调空间规划管理主体的合一，以部门机构整合推进空间规划协调；嘉兴、开化等城市则是在市县层面编制统筹性的空间规划，强调“一张图”规划成果；海南、宁夏则强调在省域层面编制统筹全省的空间规划(多规合一)，逐步推进全省各市县空间规划编制；厦门是以“多规合一”为切入点，系统配套推进空间治理改革。
不同地区的外部条件如经济水平、城镇化水平、居民的教育水平、法制化程度、政府官员的能力等，是否会对“多规合一”试点产生影响以及有多大程度的影响，目前的研究尚未涉及。针对我国复杂的自然和社会经济条件，各地试点应结合其自然条件、发展水平和实际需求，探索差别化的“多规合一”路径，在总结出切实可行的经验的基础上再向全国推广(钦国华，2016)。特别是对于规划管理薄弱的广大西部地区，因城市发展阶段的差异，在社会、经济、产业发展等问题E面临着与东部发达地区所截然不同的情况，包括人才缺失、制度相对不健全、财政资金不足，地方规划基础薄弱，管理技术力量不足等困难：规划管理薄弱地区如何转变“后发劣势”，抓住国家空间规划改革的机会，本文结合新疆吉木萨尔县的实践，探索适应规划管理薄弱地区的空间规划工作方法。
1吉木萨尔县空间发展与规划管理的问题
1．1空间发展缺乏战略引领。规划编制脱离地区发展实际
1．1．1城市总体规划无法发挥战略引领，空间发展分散
吉木萨尔近10年来的人口增长趋于停滞，2005年人口为13．40万人，2015年仅为13．85万人，lO年间只增加0．45万人，甚至近几年人口在不断的流出。而在《吉木萨尔县城市总体规划(2012—2030年)》中提出：“至2020年人口达到32万人，中心城区建设用地规模17．6km2，人均城镇建设用地160m2；至2030年人口达到50万人，中心城区建设用地规模22．48km2，人均城镇建设用地149．8m2。”由此可见，城市总体规划预测的人口规模、建设用地规模已远超出吉木萨尔空间发展的实际情况，难以起到战略引领的作用，导致城市基础设施、公共服务设施的配置规模与实际人口需要的规模存在较大偏差，规划管理部门、各乡镇在实际的规划管理过程中几乎不使用城市总体规划进行审批管理，导致城市发展的规划失控。
同时，由于城市空间发展缺乏引领，建设空间长期无序拓展、空间发展分散(图1)，大量的土地资源低效使用。表现为工业用地布局松散、城南物流区和城东物流区在空间上较为邻近、居住用地开发不够集中、中心县城四个方向都有项目建设，使得基础设施和公共服务设施配套较难成规模，不利于产业协作，造成土地资源的大量浪费，四面开花的建设模式降低城市运营效率，无法集中优势资源提升城市建设的品质。
1．1．2规划设计理念脱离地方实际，规划编制缺乏统筹
吉木萨尔近年来编制了大量的规划项目，编制单位大多来自东部发达地区，由于路途遥远．对地方现状调研不深入，更没有深入了解地方独特的经济、社会和管理制度，往往选择沿袭东部地区的设计理念，如照搬东部地区建设新区的模式，提出建设吉木萨尔东部新区，实际上现有老城区的发展空间已经足够满足城市空间发展诉求，大量的棚户区拆迁完后因缺乏项目长期闲置未进行建设，而建设东部新区一方面造成大量的基础设施投资浪费，另一方面由于财政资金的限制，真正实施的规划项目很少。同时，各个规划由不同的设计单位分别编制，地方缺乏有效的技术力量来统筹协调各项规划编制，规划难以和地方的实际发展深入结合。
1-2项目实施缺乏规划统筹。资源配置效率低
1-2．1项目布局缺乏规划统筹，项目落地难
一方面由于城市总体规划无法引领空间发展，造成建设项目落地缺乏空间统筹安排，大多建设项目是由行政领导主观决策，项目选址主观性较强，缺乏充分的规划论证和科学的决策过程，常出现为了项目落地而调整规划的情况。同时，规划管理部门无论是在技术还是制度上也无法为行政决策提供有效的论证支持。另一方面，分散的城市发展模式造成空间发展缺乏系统性、统筹性，市政基础设施、公共服务设施布局分散，进一步加剧了建设项目落地难的情况。
1-2．2规划实施缺乏统筹机制．资金利用效率低
传统的以发改部门为主的的项目生成机制无法将建设项目资金与空间布局进行有机结合，造成大量无法建设的项目被安排了财政资金，而真正需要建设实施的项目却因无法得到财政资金而未能及时开工建设，造成财政资金的闲置浪费，特别是援疆资金无法得到充分的利用，吉木萨尔每年约有30％的项目建设资金来源于国家的转移支付，而用于城市重大基础设施、重大民生设施建设的资金不足。
1．3规划管理粗放，项目审批效率不高
1．3．1地方技术力量薄弱，规划管理水平粗放
和大多数规划管理薄弱地区一样．吉木萨尔面临的最核心问题在于人才的缺乏。一方面，地方技术力量薄弱，规划部门由于缺乏规划专业技术人才、无地方规划设计单位的技术支撑等原因，造成测绘地形图之间坐标系不统一，甚至部分地形图缺失坐标系；很多部门规划缺失，如环保局缺乏生态保护红线规划图、水利局无水资源利用规划图等。另一方面，规划管理粗放，如规划选址红线的管理粗放，选址红线坐标偏移；规划成果技术管理不规范，编制的规划成果参差不齐、内容不完整等；大量的规划成果未能与地方技术力量结合，规划成果表达的专业性过强，套用各种最新概念，地方技术人员往往无法解读规划成果，造成规划的浪费等
1．3．2建设项目审批效率低下，城市治理能力不高
项目审批仍然停留在纸质审批的阶段，虽然设置有行政服务中心，安排各部门进行集中办公，但部门之间仍然是互相以纸质材料进行项目审批管理。各部门之间的规划数据互不共享，遇到问题难点，各部门之间互相推诿，城市治理能力不高。
2吉木萨尔县空间规划探索
2．1创新规划编制机制和方法。强化统筹规划
2．1．1完善工作组织机制，上下联动推进规划编制
规划管理薄弱地区普遍面临着管理部门工作组织涣散的问题，要充分了解地方发展诉求、发展瓶颈，就要充分地调动起当地工作人员，凝聚发展共识，而行政领导的重视程度直接决定了地方工作人员的工作积极性。我们先是提交一份详细的工作建议给县主要领导，在获得县领导的认可后紧接着召开全县工作动员会，给县里各部门、乡镇的领导和工作人员进行宣讲和解读，取得了全县的规划共识。同时主动要求给县里编写《吉木萨尔县“多规合一”工作方案》，方案中明确了工作组织架构、部门职责分工、工作主要内容等重要事项，并以发文的形式进行公布。
在后续的规划编制过程中，各部门及乡镇不但积极主动地配合进行调研座谈，还能主动提供大量的部门建议。同时，县里主要领导全程参与部门、乡镇的调研座谈，一起进行讨论、分析，上下联动高效地推进规划编制工作。
2．1．2制定空间发展战略规划，形成城市发展共识
对县里14个主要部门和9个乡镇逐个开展调研座谈工作，充分结合吉木萨尔的城市发展特色，以《花儿昌吉建设行动纲要》、《十二次党代会报告》等地方政策文件为工作基础，制定《吉木萨尔县空间发展战略规划》，多次征求全县各部门、乡镇的主要领导及县委主要领导的意见进行修改完善，提出以世界遗产北庭文化旅游核心区、丝路经济带东北疆新型服务区、天山北坡绿色生态宜居康养区为发展目标，制定大旅游、大服务、大花园三大战略。
对原城市总体规划进行充分检讨，重新评估人口增长规模、建设用地需求规模、城镇建设用地空间布局等，从发展方向、生态结构、空间结构、功能分区、规模边界等方面进行重新调整。同时对各乡镇总体规划进行研判，发现大部分乡镇总体规划编制时间较早、成果质量较差，实际无法指导乡镇发展，从区域发展、用地条件、乡镇特色等多角度进行重新思考，制定各乡镇空间发展指引。
2．1．3调整空间布局结构，绘制一张蓝图
以空间战略规划为引领，聚集城市空间发展．构建理想格局，明确建设与保护空间边界，绘制吉木萨尔县“多规合一”一张蓝图(图2)。制定国土、规划、项目、生态四大工作底图，拼合30余项部门专项规划，将各部门规划的空间坐标系统一到西安80坐标系。由于部分部门规划空间矢量数据缺失，分别将水资源保护利用规划、交通系统规划、地质灾害规划等部门的规划数据转换为矢量数据，并协助环保部划定生态保护红线。共计消除了差异图斑8400余个．腾挪了共计135．8lkm2的建设用地，并划定控制线体系管控方案，包括生态控制线、城镇开发边界、永久基本农田等控制线．形成吉木萨尔县“多规合一”一张蓝图。
2．2建立项目生成机制。深化规划统筹
2．2．1搭建信息平台，构建协同管理平台
吉木萨尔现有的信息化基础相当薄弱，各部门之间信息共享只能依托电话沟通、纸质传送等方式进行。依托信息化手段搭建了协同管理的“一个平台”，纳入一张图的规划成果、各部门规划数据、审批数据及相关基础数据，实现基础数据、成果数据、相关规划和审批数据的共享与及时更新，衔接发改、规划、国土、环保等部门政务平台子系统，建立管理信息互通机制，实现全县各部门之间空间信息共享、业务协同办理。将涵盖城乡规划建设、重大项目、土地资源(含土地储备)、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加，建成全县统一的信息联动平台。
2．2．2梳理近期建设，搭建建设项目库
发展部门的项目清单大多数来自于各乡镇及部门的项目清单汇总，且各乡镇及部门在上报项目过程中往往缺乏空间数据的支撑，造成发改部tlfE总的项目清单大部分无法直接落地实施。根据发改部门提供的“十三五”项目清单、规划部门的近期建设规划及各部门的相关专项规划，整理出吉木萨尔“十三五”重点项目1063项。为了保证项目的准确性，对建设项目进行全面梳理，协助发改、国土、规划部门，会同交通局、水利局、建设局、教育局、卫生局等全县各主要职能部门逐一召开重点项目协调会，对项目的资金来源、用地需求、建设年限等信息进行逐一核对，确定“十三五”重点项目2ll项，最终由县委主要领导对近期建设项目清单进行逐一确定(图3)，并由我们会同规划部门落实项目的空间位置，形成重点建设项目空间布局图。
2．2．3建立项目生成机制，统筹推进规划实施
传统的建设项目审批工作缺乏前期的空间统筹、规划协调工作，使得建设项目直到进入后续审批环节才发现与相关部门的空间规划不符、周边市政设施配套缺乏等诸多问题，大大增加了业主及审批人员的工作量，造成项17落地难的问题。发改部门由于缺乏空间统筹概念和：I：具，使得项目计划无法体现城市空间发展战略．难以引导城市空间发展。而规划部门却一直面临规划编制与实施脱节的问题，规划编制不能引导项目的实施，因此不能充分发挥规划部门在城市发展战略和空间统筹的优势。
为此，依托信息平台建立项目生成机制(图4)，构建空间与资金的协调机制，规划部门落实项目预选址，并牵头协调国土、畜牧、林业等各相关行业主管部门意见，明确空间上是否可实施；发改部门在空间落实后，明确投资计划，下达前期工作计划决策；同时协助县政府出台《吉木萨尔县建设项目生成管理办法》．明确建设项目生成T作的组织机制、技术规范、工作流程等内容二
2．3制定配套政策机制，提升地方治理能力
2．3．1推进配套政策法规制定．保障一张蓝图干到底
为实现一张蓝图干到底，需完善一张蓝图的配套政策法规，建立动态维护机制。我们积极配合规划局、国土局等相关部门，开展《生态控制线管理实施细则》、《吉木萨尔县“多规合一”一张图维护管理办法》等配套政策法规的制定，形成一套空间规划的协调机制。
同时，主动制定《2017年多规合一：《作分解责任表》、《本级和上级部门的政策建议》等文件．推动吉木萨尔县“多规合一”工作的向深度和广度深化，并撰写《以“多规合一”为抓手推进吉木萨尔县城乡治理体系现代化改革》、《关于在全州乃至自治区推广吉木萨尔县“多规合一”的提案》等总结材料和提案(表1)，向整个新疆自治区总结和推广吉木萨尔的试点经验：
2．3_2培育地方技术团队，强化规划技术服务
培育地方技术团队。为保障“多规合一”平台的顺利运行，组织规划局、政资局等部门人员来厦门进行技术培训，并安排专门技术人员对规划局、国土局、发改委、环保局、林业局、畜牧局等第一批纳入平台的部门开展“多规合一”信息平台的部门集中培训(图5)。并结合培训试运行的工作，收集各部门的反馈意见，对信息平台作了进一步的优化和完善÷不断强化规划技术服务，结合地方管理部门的需求丰富成果内容；创新成果表达方式，依据各部门的需求提供“多规合一”的工作成果，保障各部门有效使用“多规合一”的工作成果。
2．3．3推进审批流程改革，提升地方治理水平
行政审批流程改革核心在于变过去串联式审批为并联式审批，由被动式服务转变为主动式服务，依托“多规合一”信息管理平台．我们对吉木萨尔各部门现有的项目审批流程进行充分的调研，并对接昌吉州规划局、国土局等上级部门，协调规划、国土、林业、水利等涉及空间管控部门的工作流程、工作内容。再造从用地规划许可到竣工验收的项目审批流程，按照审批事项划分为可研批复及用地规划许可、工程规划许可、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段(图6)。通过调整审批办理阶段、合并部分审批环节、简化部分审批手续、实行跨部门联合评审等措施，再造审批流程，实现用地规划许可证阶段累计从107个工作日压缩到34个工作日。在建设项目审批的每个阶段实行“统一收件、同时受理、并联审批、同步出件”的运行模式，按照这种模式，建设单位可以实现“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料”，完成多项审批。
为保障审批流程改革顺利推进，县政府在政务大厅设立专门的“多规合一”收发件窗口并配备1名专门窗口人员，配置熟悉审批流程及各部门审批职能的人员1名。并扩大平台接入部门数量，将县域范围的各部门逐步分批接人到平台，使各部门审批业务互联互通。制定《吉木萨尔县落实“多规合一”推进建设项目审批流程改革实施意见》，明确审批流程改革的目标、措施、适应范围和各部门职责，为“多规合一”审批流程改革提供依据．并通过不断推进审批流程改革深化，持续提升地方治理水平。
3对规划管理薄弱地区空间规划工作的思考
3．1立足地方发展与管理实际。创新规划服务供给模式
通过吉木萨尔的实践，我们认识到，不能照搬东部地区的规划服务模式，因规划管理薄弱地区人才、制度、财政等多方面原因，应当在规划管理薄弱地区推进全过程的规划工作模式，规划工作不仅是编制一本规划成果，而应建立从规划前期协调工作、规划具体编制过程到规划成果应用、地方技术力量培训、规划成果宣传等全过程的规划服务供给模式。一方面根据地方的规划管理水平和人才队伍情况，改进规划成果的表达方式，结合各部门的实际管理需要创新成果表达内容，促进规划成果真正的应用落地，另一方面应协助地方管理部门建立一套规划动态维护机制，进行地方管理团队的技术培训，保证规划成果的后续维护与管理。
3．2融合地方实际，促进空间集约高效发展
规划管理薄弱地区普遍面临着地方财政较为困难的问题，特别是在西部落后地区，每年城市建设资金大量的来源于国家的转移支付，规划编制应充分融合地方的发展动力机制，高效利用国家的转移支付，立足地方的经济、社会发展现状，统筹布局农业、生态和建设三类空间，明确发展导向、规模布局、空间结构等，形成城市空间发展共识，以此统筹各部门的空间规划，有序推进城市空间的拓展，促进城市空间的集约高效发展。
3．3搭建规划信息平台，以空间统筹城市发展
通过搭建规划信息平台，实现各部门规划信息的实时共享与更新。依托规划信息平台，逐步推进审批流程改革、不断优化审批环节、合理简化报审材料，并建立相应的法规制度，规范各部门的审批管理制度，解决规划管理薄弱地区普遍面II缶的规划管理水平低效、审批效率不高的问题。同时。梳理各部门的近期建设项目，搭建建设项目储备库，建立建设项目生成机制，促进重点建设项目的落地实施，高效利用有限的财政资金进行城市建设，形成以空间统筹发展的城市治理模式。
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