摘要:“党政同责”理念的提出拓展了中国环境问责的主体对象,改变了中国环境监管体系的格局,是当代中国环境问责制度的重大创新;“党政”的具体指向是地方各级党委和政府两套系统及其领导成员,“同责”的内涵要义是“共同承担责任”而非“承担相同责任”以及责任承担的类型包含政治责任和法律责任;指出中国党领导政府的政治体制现状、政府内部分工的体制问题和法律规定中党委环保职责缺失等因素,有必要将“党政同责”理念纳入环境问责制度建设之中;根据当代中国环境问责制度的建设情况,可以从建立职责清晰的党政环保责任分工体系、健全领导干部目标责任考核制度、强化环保督察的巡视力度和严肃重大环境决策终身追责制等方面探讨“党政同责”理念的实现途径。
近年来,中国日益严峻的生态环境问题逐渐成为影响我国民众生活水平和社会经济可持续发展的重要约束因素。伴随着民众环保维权意识的觉醒、责任政府论的强化,尤其是官员责任追究制度的建设,我国愈益重视环境问责机制的建构,以此倒逼地方政府积极履行环保监管职责。早在2006年2月,国家监察部与原国家环保总局联合出台《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,明文规定国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员倘若有充当违法排污企业“保护伞”等环境保护违法违纪行为的,将受到严格的责任追究和处分。这是我国首个有关环境问责方面的专门规章。我们不难发现,在我国环境问责制度建设实践中,较为普遍地将环境问责对象界定为企业和各级政府中承担环保职责的部门———环境保护局,从而有意无意地忽视了环境保护的另一个责任承担的重要主体———党委,尤其是实际掌握地方重大事项决策权的地方党委组织及其领导干部。2014年下半年,习近平总书记针对腾格里沙漠腹地偷排废水事件连续作出三次批示,之后国务院派出专门督察组进驻调查并启动政府环境问责程序,处理了部分地方党委和政府责任人。国内有学者认为:“这(事件处置结果)标志着新时期中国环境保护工作的领导和监督管理已经进入‘党政同责’阶段,有利于把环境保护的直接领导责任横向拓展到党委部门,纵向逐级落实下去。”此后,2015年7月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上就环境监管及其治理的责任承担明确作出重要指示,指出“要强化环境保护‘党政同责’和‘一岗双责’的要求,对问题突出的地方追究有关单位和个人责任”。会议还审议通过了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法(试行)》)等环保类政策文件,将地方县级以上各级党委及其领导干部纳入环境监管体系,强化党政领导干部生态环境和资源保护职责,标志着我国正努力从制度层面确立生态环境保护工作的“党政同责”理念和原则。对此,鉴于当前学界缺乏对“党政同责”概念内涵的系统探讨,本文拟从生态环境责任追究的视域考察“党政同责”理念的内涵及其在环境问责制度建设中的必要性和重要性,并在此基础上探讨完善环保领域“党政同责”理念责任体系的一系列制度建设,以期为推进该理念在实践中的进一步落实贡献绵薄之力。
一、环境问责制中“党政同责”理念的内涵
一般而言,环境问责制是官员责任追究制度在环保领域的具体应用,是为了实现可持续发展,维护生态环境和保护自然资源,保障社会公众的环境权益,问责主体依据特定的方式、程序和标准对掌握公权力的组织机构及其内部负责人的履职情况实施监督考核和追究责任的一套制度体系安排。可以说,环境问责制度建设是通过追究责任的方式促使生态环境获得良序发展行之有效的倒逼机制,也是对社会公众关于良好生态环境诉求的有效回应方式。党的十八大以来,中央将“党政同责”理念引入环境保护领域,无疑为我国环境问责制度的建构注入了新的内涵,我们可以从以下三个方面对“党政同责”理念进行分析。
二、环保领域引入“党政同责”理念的必要性
党的十八届四中全会强调加快生态文明制度建设,其中环境问责制便是生态文明制度建设的重要内容。因此,我国完善环境问责制度建设是推进国家生态文明建设宏伟目标的重要制度工具。而“党政同责”理念的提出强调党委在环保方面的责任,是现行环保监管体制的重要改革,“环境保护的‘党政同责’针对的是地方党委和有关领导人员,涉及执政理论和实践的重大创新。”具体而言,在环保领域实施党政同责的必要性体现在以下三个方面。
三、环境问责制中“党政同责”理念的实现路径
基于有关环境领域内党政同责内涵的阐释,我们认为,“党政同责”作为理念和原则,它需要在环境问责制度建构中通过一定的途径、机制或方式得以实现。尽管《办法(试行)》对党政领导干部损害生态环境行为进行了责任追究的相关规定,不过对于党政同责的实践处于起步阶段,需要进一步在实践中予以拓展与完善。本文初步从构建一系列环保责任的基础性工作、关键领域、核心制度安排等方面提出实现“党政同责”理念的环境问责制建构的基本途径,以期使“党政同责”理念的进一步规范化、程序化和制度化。
四、结语
“党政同责”作为环境问责体制建构中的重要理念,是指党委、政府两套系统对于生态环境保护工作共同承担领导责任的价值要求,并依据特定的方式、程序和标准对未能切实履行环保职责的党政领导追究责任的一套问责制度,属于环境责任承担体系的顶层设计范畴。在我国环境问责视域下,“党政同责”其蕴含的是新时期以习近平同志为核心的党中央清醒地认识到保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性,清醒地认识到加强生态文明建设的重要性和必要性,并主动承担建设生态文明社会责任的决心。进一步说,“党政同责”理念的提出及其实践,一方面是中央在生态环境责任追究领域对党政同责的强调,可谓抓住了当下我国生态环境治理难题的关键,是中国特色的环境问责制的重要组成部分,其中关涉党的执政理论的重大创新,是中国特色社会主义民主政治的必然逻辑。另一方面也是落实地方各级党政机构环境治理主体责任和监管责任的基本要求,是对以往我国环境监管体制的变革,强化地方党委在环保工作中的领导责任。我国以往环保责任体系基本上可以概括为“地方政府监管、企业负责、公众监督”,而“党政同责”的提出改变了以往环保领域的责任承担格局,拓展了环境问责的对象,更加强调党委在环境治理体系中的作用和重要功能,以此激发各级党委的环保意识和责任意识。我国通过在环保问责中对党政同责的强调,形成对地方党委和政府科学决策、民主决策的倒逼体制,从而提升党政领导干部的环境治理意愿与能力,同时推动党政领导干部政绩观的转变。我们认为,惟有宏观层面确定地方党委和政府在环境保护领域共同承担职责,然后从微观层面厘清党政系统各自的环保职责,完善党内立法,强化环保督查的巡视制度,才能真正落实中央“建立系统完整的生态文明制度体系”的要求和部署,也才能最终回应民众对于建设“美丽中国”愿望的期许。
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