摘要：中小学校长职级制改革在我国作为一种教育管理去行政化的尝试已经有20 多年。反思多年的试点经验，存在校长职级制改革过程中教育行政部门的角色难以确定，校长职级制改革缺乏良好的外部环境支撑、经费保障，部分中小学校长对职级制改革缺乏认同，校长职称序列难认定等现实问题。为此，要积极开展关于中小学校长职级制的理论研究，为职级制的顺利推行提供科学的基础；扩大职级制试点范围，国家加强顶层设计为校长职级制的推广提供政策保障；积极开展现代学校制度建设，激发校长办学活力；着力提升中小学校长专业水平，提升校长办学能力。
关键词：校长职级制,行政化管理,校长管理体制,校长专业化,校长职业化
中小学校长职级制改革作为我国学校管理岗位去行政化的一种尝试，从试点到全方位倡导已经经历了20 多年。中小学校长职级制改革最早是上海于上世纪90 年开始试点，之后山东等地也积极开展试点。2010 年国务院颁布《关于开展国家教育体制改革试点的通知》确定上海为中小学校长职级制改革试验区，2013 年教育部印发《义务教育学校校长专业标准》明确指出“义务教育阶段校长实行职级制”。从此，校长职级制改革作为一项制度改革在全国范围推广开来。校长职级制的改革具有十分重要的历史意义。为此，本文从中小学校长职级制改革的背景出发，分析中小学校长职级制改革面临的现实问题，以期对中小学校长职级制改革提出具有针对性的建议。
一、中小学校长职级制改革的背景
通过制度改革促进中小学校长管理水平的提升在研究者中已经基本达成共识，通过有效的制度设计，可以规范、激励、约束校长在办学过程中的行为，带动校长内在精神升华，从而不断地促进校长的专业化发展。然而，我国原有的校长管理制度存在一些弊端，不利于校长专业化水平的提升。
1.尚未建立完备的校长管理制度
完备的校长管理体制应该包括任职资格、任命、考核、退出、激励、培训等一系列制度，虽然目前我国校长管理制度在不断完善，但是整体上依然缺乏。校长管理体制的不完备，很容易造成对校长工作特殊性的忽视，将考核行政干部的标准套在中小学校长身上，这样一来，必然是违背教育发展规律的，从而阻碍到基础教育的改革发展。同时，由于校长管理制度不完备，校长任命的过于随意，导致很多不懂教育、不懂管理的非教育系统的行政干部被任命为校长，这种现象在我国中小学并不少见，外行管内行造成教育资源的浪费，阻碍基础教育的发展。凡此种种，成为中小学校长进行职级制改革的重要背景之一。
2.校长身份定位不清晰
目前，在校长定位问题上存在着严重的误区。由于校长与行政级别挂钩出现了一批正处级校长、副处级校长等等，同时，在学校工作中允许校长兼顾教学实践，这样就导致校长在教师与学校管理者之间身份不断的调试变化。在双重环境的影响下，中小学校长身份定位不清晰，影响到校长专业化发展。在现行的行政化教育管理体制下，过分强调校长职务与单位行政挂钩，导致校长滋生出官本位思想，甚至出现为保住自身官位、抑或为了获取更高的行政级别待遇，以牺牲学校利益为代价的“唯上是听”的行为。在这种氛围下，何谈教育质量？何谈自身专业能力的提升？
3.校长管理体制不顺
我国长期对中小学校长进行行政化的管理，带来的管理困境就是出现当学校校长行政级别大于教育局业务科室行政级别时，出现“管”“办”倒挂现象在所难免，出现教育局管不了甚至不敢管部分学校校长。长期的行政化管理体制带来的另一个问题是校长往优质学校、行政级别高的学校调动容易，往薄弱学校、行政级别低的学校调动难的问题，单向的校长流动，衍生的不可避免的后果就是优质学校越办越好，校长级别层层拔高，而薄弱学校在这方面却捉襟见肘。对中小学校长进行行政化管理严重地制约着中小学校长的科学化、规范化发展，也让本应彰显公平正义的教育在城乡、学校之间的差异更是难见弥合，使得区域内教育均衡发展成为一句空话。
4.中小学校长待遇普遍偏低
诸多关于中小学校长的实证研究表明，中小学校长工资待遇平均不高是基本事实，由于没有对校长设立专门的工资保障，导致许多校长在办学积极性方面欠缺，在中小学，由于工资与职称挂钩，就出现了拥有高级职称但退出教学岗位进行学校其他辅助工作的教师工资高于学校校长工资，付出与收入的不成比例难以激发中小学校长的办学积极性。同时，在行政化的管理体制下，中小学校长、教师和进行教育管理的相关人员统一被确定为国家干部，具有“干部”身份的中小学校长考核标准与行政机构人员一致，难以考虑中小学校长工作特殊性，这样就极易滋生中小学校长的“大锅饭”思想。打破中小学校长的思维“禁区”，迫切需求对中小学校长这种情况进行改变，职级制的改革应运而生。
二、校长职级制实施中的问题及其原因
1.教育行政部门的角色难以确定
在我国，地方教育行政部门通常肩负着学校管理者、学校主办者及学校评价者的三重身份。到目前为止，关于地方教育行政部门三重身份的地位并没有得到有效的解决。具体表现为：首先，虽然近年来，国家从顶层设计层面对“管、办、评”分离作出了设计，由于我国长期的“管、办、评”不分家，导致目前“管、办、评”分离改革缺乏切实的社会基础，教育主管部门包干现象依然严重。其次，由于我国长期的行政化管理，如果实施职级制改革，利益首先受损的就是中小学校长，让其轻易放弃相应的行政级别待遇比较困难。最后，多年来的校长职级制改革只是对其进行笼统性倡导，并没有实际的指导文件出台，导致一些地方职级制改革形式化问题严重。
2.校长职级制改革缺乏良好的外部环境支撑
教育系统作为社会系统中的一个重要子系统，其作用的充分发挥离不开社会大系统非教育系统的配合与支持，在我国推进校长职级制改革不仅需要教育系统内部的积极作为，同时还需要与校长职级制改革密切相关的行政体制、管理体制、保障体制等各方面的配合与支持，为推进校长职级制提供强大的是社会支持，只有从社会大系统层面出发，才能够保障校长职级制的有效落实。对此，我们需要认识的是，在现实改革过程中，来自财政体制、人事管理体制等方面的阻力依然巨大，深刻影响着职级制改革的进程。
3.校长职级制改革需要经费保障作支撑
在取消中小学校长行政级别后，构建与校长贡献度相匹配的薪酬体制成为推进中小学校长职级制改革的重要推手之一。在取消校长行政级别之后，薪酬待遇如果过低，将直接降低中小学校长对职级制改革的敏感度，实现中小学职级制改革也将举步维艰，因此，实现中小学职级制改革的既定目标，财政投入相配套是硬指标。然而，在我国目前的教育财政管理体系中，普遍采用“以县为主”的管理方式，这种管理方式由于受县财政影响过大，县财政对教育投入不足，甚至连国家要求的基本办学经费都无法保障，更别说为校长提供职级津贴了。财政投入问题实际上成为各级政府和教育行政部门难以言说的、制约中小学校长职级制实施的重要因素。
4.部分校长对职级制改革缺乏认同
校长职级制改革作为一项新兴的校长管理制度变革，它的推进与落实必须得到这样改革的最大利益群体———中小学校长的认同与支持，否则中小学校长职级制改革将难以取得实质性的成果。在现实生活中，存在一部分中小学校长对校长职级制改革缺乏认同，始终将自己摆在“领导干部”的位置上。除此之外，由于中小学校长职级制改革的相关配套制度尚未完善，在中小学校长的考核与评价中存在不够科学、不够公正理性的问题，导致对中小学校长进行职级认定之后部分中小学校长的职级评定与薪资待遇方面存在落差，影响到校长的办学积极性。目前很多省市对中小学校长职级制改革采取积极不作为的一个重要考虑就是职级评定能够公正，职级评定之后能够稳定中小学校长队伍。
5.职级制改革的难题是校长职称序列的认定
对中小学校长进行职级制改革，与校长管理工作相配套的任命、培训、薪酬也将一并纳入教育行政管理部门。校长职级制改革之后对校长的行政级别进行了取消，这样将有利于提高校长办学积极性的提高，但是实行职级制后中小学校长的待遇还依然与职称挂钩，“确立将校长职级制作为校长专业技术评聘制度的地位，以保证校长职级制的制度化、规范化推行”。但是我们需要认识到的是中小学校长办学已经占去其大部分精力，校长参与职称评定可能精力受限，为提高校长待遇，就必须提高校长职称，校长职称评定指标从哪里来，如何确定评价标准都值得我们思考。截至目前，关于中小学校长职称评定还是占用中小学教师指标，导致校长与教师之间矛盾迭起。
三、中小学校长职级制改革的启示
1.加强中小学校长职级制的理论研究，为职级制的顺利推行提供科学的基础
中小学校长职级制改革作为我国校长管理制度的一项创新，在理论研究与实践探索方面还存在诸多不足，为此，需要成立专门的专家团队对中小学校长职级制进行研究，通过对校长职级制改革理论研究的不断深化，来更加切实地指导实践改革。同时在实践探索层面，各地方也因财政投入不足、评价体系不科学等问题受到了社会质疑，为此，加强中小学校长职级制的理论研究，为职级制的顺利推行提供科学的基础，成为推进职级制改革的基本条件。在加强中小学校长职级制改革的研究中要注重对职级制改革的目标、任务、范围、薪酬体系、评价标准等方面开展研究，为校长职级制改革提供相应的保障，从而不断提高教育质量。
2.扩大职级制试点范围，加强顶层设计，为校长职级制的推广提供政策保障
具体而言需要做到以下几点：首先，加强校长职级制改革的顶层设计。在深入基层调研的基础上，应由教育部、财政部、编制办等涉及到中小学校长职级制改革部门共同研究、制定政策，扫除校长职级制改革的制度障碍，加快校长职级制改革的顺利实施。其次，加强政策宣传，扩大职级制试点范围。在推进试点工作中，要发挥省级统筹的作用，按照“统筹规划，分步实施，区域试点，平稳起步，点面结合，稳妥推进”的原则，加大校长职级制的实施力度。最后，在基层实施过程中，更要注重协调组织、人事、财政等部门利益，打破部门利益藩篱，在地方党委领导下，本着为人民办好教育的初心，促进校长职级制改革纵深化发展。
3.积极开展现代学校制度建设，激发校长办学活力
校长职级制改革属于现代学校制度的范围，要推进以校长职级制为突破口的现代学校制度建设，首先要理顺政府与学校的关系，政府要将该管的管起来，不该管的要放权给学校，充分解决好政府管理错位问题，政府减少对学校不必要的行政干预，真正赋予校长办学的权利，充分保障校长依法办学工作的顺利实施。要保障中小学校长职级制改革的顺利实施，就需要制定相应的学校章程，以“学校宪法”的形式肯定校长的办学主体性地位，同时加强教师代表委员会、家长委员会等组织建设，确保学校教师、学生、家长有依法表达自己教育诉求的机会，同时系列委员会的建立还将发挥良好的监督作用，保障校长权利在阳光下运行。
4.着力提升中小学校长专业水平，提升校长办学能力
校长职级制改革的目的旨在构建专业化、制度化的中小学校长管理制度。推进中小学校长职级制改革，实现教育家办学关键在于提高中小学校长专业水平，为此，在进行改革过程中，要严格校长队伍准入机制建设，同时不断加强中小学校长专业能力培训，通过发挥省市县等各级培训机构优势，不断优化中小学校长能力建设。在建立专业化的中小学校长队伍中，也要对关系到中小学校长薪资待遇的职称制度进行改革，将校长职称评审从教师队伍中剥离处理，既可以缓解校长与教师之间的矛盾，又可以依据校长专门的职称要求，扩大中小学校长影响力，吸引优秀人才长期任职校长岗位。
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