摘要：林业自然保护区是全国自然保护区的主体，也是国家开展生态文明建设的重要载体之一。通过对林业自然保护区建设背景、项目基本情况、存在问题进行梳理与剖析，提出林业基本建设项目管理常见问题及其对策措施，供业内人士研究提供参考。
关键词：林业自然保护区；项目管理；问题；对策
1概况
2001年，国家发展改革委（原国家计委）批准了由国家林业局编制的《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划（2001-2050）》（以下简称《总体规划》），全国野生动植物保护与自然保护区建设工程全面展开。次年，用于规范指导保护区项目建设的《自然保护区工程项目建设标准（试行）》（以下简称《标准》）由国家林业局正式颁布。根据《总体规划》和《标准》，保护区建设项目主要由保护恢复、科研监测、宣传教育、基础设施等四大工程体系构成。按照保护对象来看，有森林、湿地、荒漠、野生植物和野生动物5类保护区。截至2017年底，全国建立各级各类林业自然保护区2249处，总面积12613万hm2，约占国土面积的13.14%，其中国家级自然保护区375处。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境。林业自然保护区是全国自然保护区的主体，也是国家开展生态文明建设的重要载体之一，其中国家级自然保护区更是获得国家长效资金投资支持。
2存在问题
保护区项目实施主体一般是各级林业自然保护区管理局，具体负责项目前期筹建、申报立项、勘察设计、招投标、工程建设、竣工及后评价效益分析全过程的组织和具体监督实施。通过国家对保护区基础设施的投入，国家级保护区总体建设水平得到普遍提升。在基础设施建设带动下，很多资源条件好、地理位置优越、管理水平较高的保护区积极采取措施，使保护区在资源保护、科学研究、宣传教育等方面都有了更高水平的提升，保护区基本功能的发挥也得到了充分展示。但在取得建设成效的同时，也有保护区项目在前期筹建、实施建设、竣工验收中出现了各种问题和矛盾。
2.1项目筹建、申报立项阶段
项目筹建及申报立项期间，建设单位应对照保护区总体规划和相关标准，组织工程咨询机构编制可研报告，对项目技术和经济上可行性及社会效益、节能、资源综合利用、生态环境影响等进行全面分析论证，落实各项建设和运行保障条件，达到可研报告编制深度。前期工作的深度和科学性，直接影响后续系列投资使用效益和工程建设质量。
2.1.1投资总量不足与资金需求增加之间的矛盾
国家级自然保护区项目是中央预算投资支持的建设项目。据《总体规划》统计，2000年底我国国家级自然保护区仅155处；而2017年底已增至375处[2]，新升级的国家级自然保护区数量比2001年增加近60%，而中央对国家级自然保护区投资基本还保持2001年的总投资规模；随着新升级保护区数量的不断增加，投资总量不足与资金需求增加之间的矛盾越来越突出。由于投资水平不高，对照保护区建设标准，国家投资仅能维持一般性的保护与生态恢复需求，无法全面满足公众教育、社区共管和科研监测等设施建设需求。
2.1.2建设理念与发展需求之间的矛盾
目前中央预算投入保护区70%的投资，用于支持保护区管理局局址、保护站点及保护设施建设，保护区宣教投资不到总投资的20%。由于投入严重不足，宣传设施设备落后，多数保护区公共教育的功能仅停留在满足观光旅游的基本需求上，没有上升到生态保护科普教育、文化陶冶的层次，缺少必要的生态保护、科普等解说标牌、解说视听系统、解说出版物等。随着社会经济发展，公众对于生态旅游的需求不断增长，保护区作为生态文明、生态保护宣传的一个重要窗口和平台，承担着越来越重要的公共教育功能。区位条件好的重点保护区，对支撑的公共教育软硬件设施需求也将越来越大。
2.1.3相关建设标准修订滞后项目建设
多数保护区地处山区，交通通达条件差，施工运输成本也较平原地区大幅提高。另外，近几年钢材、水泥等主要建材价格快速上涨，人工、机械费用也普遍提高。故2001年出台的《标准》已不能客观、全面反映保护区项目实际需求，部分地区项目存在工程造价偏低、建设内容、规模不符合实际等问题。
2.1.4部分项目前期工作深度欠缺、质量不高
由于部分建设单位管理意识淡薄，甚至个别单位不是深入认真研究保护区规划和相关标准以及自身建设需求，导致项目前期工作不扎实，可行性研究报告、工程勘察设计等达不到编制深度规定，质量较差，可研、初设文件缺漏项多，建设内容存在重复申报、多头申报现象。以上问题直接导致项目前期条件落实困难和工程建设进度和质量难以保证。
2.2项目实施阶段
项目前期工作准备不充分，各项基建程序不齐备，配套资金到位慢，均影响项目实施进度和工程建设质量。
2.2.1项目管理层级不同，管理水平参差不齐
国家级自然保护区管理体制不同，管理层级不一致，省、市、县都有管理，加上经济发展不平衡，导致管理水平也参差不齐。部分单位对项目建设组织管理薄弱，放松对项目管理严肃性的认识，责任意识差，执行程序不严格、不到位。严重的甚至漠视法规、合同规定，擅自调整建设内容和规模超出概算、预算，项目建设预期效益差、国家投资使用效益低下。还包括设备招投标违法违规，各方工程档案资料管理不力，例如审核资料不严、收集不及时，影响项目科学实施和竣工验收等其他工程共性问题。
2.2.2保护区设计或施工环节与当地生态地域文化融合度低，忽视自然特色挖掘与保护
保护区受管理体制、人员素质、建设标准等因素影响，建设管理水平参差不齐。功能布局上，有些保护区存在重办公管理建设，轻保护设施能力建设。设计理念上，保护区内建筑物及保护设施设计或施工缺乏自然、生态、环保、节能等理念指导。例如保护管理站点、巡护步道及相关保护设施简单、功能不齐全，设计风格、建设选材与生态景观、地域文化、原住民建筑等融合度低，与我国台湾地区、美国、日本等国家公园的建设水平差距明显。以我国东北某保护区为例，该保护区内修建有宣传教育设施，但是整个宣传设施不成体系，解说标牌严重不足，对于物种保护、生态保护、科普等方面的宣传非常薄弱。每年接待游客大概30万人，但初次来访游客抵达保护区，很多都辨识不出身处保护区。保护区访客中心从规划选址、功能流线、造型设计等各方面，距国际一流访客中心建设理念差距很大。
2.3竣工验收与后评价阶段
前期筹建、实施建设产生的种种问题，主要是由于项目参加单位放松对项目前期、建设期管理严肃性的认识，责任意识差，执行程序不严格、不到位；如此必然导致项目整体实施进度减缓，项目无法保质保量竣工验收。项目竣工验收不及时，最终影响项目运营质量和经济、社会效益等。
3对策分析
为全面提升林业自然保护区项目建设管理水平，提出如下建设理念原则：一是认真做好基础设施及管理方面建设规划，严格按照规划的建设内容、顺序和步骤组织实施。二是坚持突出综合建设的指导思想，严格控制管理局层级的办公用房建设规模。三是坚持突出建设以宣传生态文明、展示生态文化、引领全社会关注林业的建设内容。四是坚持建设内容要与自然和谐，要节约建设用地，充分考虑节能环保技术的应用。五是坚持突出以人为本的建设理念，通过建设成果的实践，实现保护区各项功能的充分发挥。结合保护区及项目管理出现的问题，提出以下具体措施和对策。
3.1积极争取国家增量投资，加强落实地区配套资金
积极争取国家增量投资，进一步加强地方配套资金落实。在此基础上，继续使用好现有投资，平衡保护区的管理、科研、宣教用房综合建设，突出建设以人为本的访客中心、保护区内宣教设施及访客宣传步道、野外保护站点等，加强保护区管理软件建设。努力使保护区的建设规划与项目实施协调一致，减少建设投资安排不合理所造成的浪费，提高国家资金使用效益。
3.2强化项目前期工作管理和组织
各管理局应以项目质量的提升为落脚点，以科学的态度、规范的程序切实组织好项目。加强保护区基础设施建设与总体规划的衔接，认真学习掌握有关法律法规及标准。按照《林业建设项目可行性研究报告编制规定》要求，认真组织工程咨询单位开展可行性研究报告编报工作。各建设单位应积极协调各级政府，在人员编制及机构级别方面，对保护区组织机构建设予以支持。
3.3加强业务管理，提高工程咨询、勘察设计水平
工程咨询、勘察设计是保障林业工程项目建设质量的重要环节，建设单位应强化对勘察设计单位的组织管理。各勘察设计单位应强化对林业建设标准、规范的应用和投资政策研读能力，保证勘察设计文件符合规定深度要求，因地制宜、科学合理地提出项目设计、施工方案。
3.4加强项目监督管理，提高项目建设质量
建设执行环节是项目实施的关键。一是确保落实项目建设条件，做好开工前准备工作。在项目建设所取得的规划选址、用地预审等前期工作基础上，建设单位应抓紧落实规划许可、建设用地确权等建设条件，并按照当地建设行政主管部门发放施工许可证的相关要求，落实好开工前的各项工作，早日争取开工。二是加强监管，提高项目建设质量。严格执行项目建设管理的“四制”要求，建立项目质量管理制度，严格控制概算。
3.5强化项目竣工验收
竣工验收是项目基本建设程序的重要环节。建设单位应严格按照《林业建设项目竣工验收实施细则》要求，认真做好竣工验收工作。通过对保护区项目完成情况、资金使用与管理情况、工程建设管理及项目成效等方面进行验收，总结保护区建设管理经验，认真查找存在的问题。林业建设项目经竣工验收后，应及时移交固
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