摘要:文章阐述人类共同继承财产原则的提出和确立过程,从不同角度论述该原则在国际海底区域法律制度的适用和发展;我国应在阐释、适用和发展人类共同继承财产原则,参与深海治理和深海国际规则构建以及规章制定和制度设计等方面谋取长远利益。
关键词:人类共同继承财产;国际海底区域;深海资源;大洋勘探;国际海洋法
全球海洋法治的宪章《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)将世界海洋区域按不同法律地位和管辖制度划分为内水、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域(专称为“区域”)。其中,公海和“区域”的法律地位与内水、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等海域不同,即任何国家均无权对其提出主权主张,其向所有国家开放,且只用于和平目的,属于国家管辖范围以外的海域。
“人类共同继承财产”作为重要的法律原则之一,具有丰富的内涵并在不同领域得到认可和具体体现。一般认为,人类共同继承财产原则的要素主要包括禁止据为己有、国际管理、利益分享、和平目的和代际公平等,但这些要素的实质法律意义存在一定的模糊性。同时,随着国际海洋法的发展,人类共同继承财产原则在“区域”法律制度中的适用和发展也有一系列的变化,尤其是其规则化进程,即落实在“区域”的具体制度层面和未来发展趋势,值得关注和研究。
1人类共同继承财产原则的提出和确立
1.1 提出
“区域”拥有丰富的资源,主要包括多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结壳。多金属结核由铁和锰的氧化物以及淤泥矿物自然积聚形成,目前已查明富含矿物种类约60种,主要包括锰结核、铁结核、硅结核和碳结核等,总储量约5000亿t;多金属结核是最早引起国际社会关注和研究程度较高的深海矿产资源,加速了“区域”法律制度的确立。多金属硫化物又称热液硫化物,是一种海底矿物质,含有锌、铅、金和银等多种元素;已有勘探表明,多金属硫化物矿点分布于东太平洋海隆、东南太平洋海隆和东北太平洋海隆,大西洋中脊和印度洋也有一些矿床[1]。富钴铁锰结壳氧化矿床遍布全球海洋,多集中在海山、海脊以及海台的斜坡和顶部,所含金属主要包括钴、锰和镍;据估计,约635万km2的海底为富钴结壳所覆盖,推算含钴总量约为10亿t
为反对少数海洋大国妄图掠夺国际海底资源的理论主张,发展中国家认为必须建立不同于公海的国际海底制度,对国际海底资源的勘探开发进行国际管制,使国际海底及其资源为全人类的利益服务。1967年马耳他驻联合国代表团率先向联合国秘书长提出建议,即在第22届联大议程中增加“关于专为和平目的保留目前国家管辖范围外海洋下的海床洋底以及为人类利益而使用其资源的宣言和条约”,并附解释性备忘录,正式提出“人类共同继承财产”的概念。第22届联大最终通过第2340号决议,即设立联合国和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会(以下简称“联合国海底委员会”),以研究相关问题。
1.2 争论
在“区域”适用的国际法原则方面,国际社会进行了长期的激烈争论,争论的实质是对“区域”巨大经济利益的争夺。其中一方以经济和技术相对先进的发达国家为主,另一方以经济和技术相对落后的广大发展中国家为主。前者凭借先进的技术和雄厚的资金,希望获得合法抢先开发深海海底资源的权利,力主在“区域”实行自由开发的市场型资源配置模式;而后者则坚持认为深海海底资源的开发利用应造福于全人类,主张建立以国际海底管理局为中心的权威型资源配置模式。
“区域”法律制度的形成经历了曲折而漫长的国际博弈和协商过程,在这一过程中主要有3种理论依据。无主物理论。最先被提出适用于“区域”的国际法原则是无主之物原则。根据罗马法,无主物是指某物目前未被人所有,但可因拿取或占据其所在的无主地而取得所有权。根据这种理论,“区域”属于无主物,可通过先占而取得所有权,英国国际法法学家赫斯特曾于1923年提出此主张,《奥本海国际法》也持此观点。无主物理论是资本主义强国进行海外扩张和侵略的理论依据之一,与当时国际风起云涌的独立运动形成鲜明反差,最早被否定。公有物理论。有学者认为“区域”属于公有物,即为全人类共同所有、使用和享受。但“区域”区别于传统公有物的最重要的特点,即其资源可分割且不可再生,并非多得足以供所有人使用而用之不竭。公海自由理论。公海自由原则即各国在“区域”与在公海一样自由,资源先占先得。公海自由理论被发达国家偏爱,因其具有技术和资金的绝对优势,可在“区域”资源的开发利用中处于垄断地位;而发展中国家不具备相关能力,所谓的“自由”只是一纸空文。上述理论都是发达国家借用传统的国际法理论,披上平等和自由的外衣,意图以资金和技术优势独占深海海底资源,最终实现本国利益的最大化,而广大发展中国家只能作为旁观者,实质上是不平等和非自由的。因此,新的理论依据势必出现。
1.3 确立
1969年,联合国海底委员会法律分委会在讨论直接与人类共同继承财产有关的问题时,设置了8个题目,包括:①法律地位;②国际法,包括《联合国宪章》的实用性;③保留专用于和平目的;④为全人类的利益开发利用资源,不论国家的地理位置如何,尤其考虑到发展中国家的利益和需要;⑤科学研究和勘探的自由;⑥在行使公海自由时合理顾及其他国家的利益;⑦污染和其他危险因素的问题以及在勘探、利用和开发中国家的义务和责任;⑧其他问题。可以看出,人类共同继承财产原则的一些要素(如禁止据为己有、利益分享、和平目的等)已初步得到考虑并确立。
1969年召开的第24届联大通过第2574号决议,宣告在有关“区域”制度尚未建立前,所有国家和个人均不得对各国管辖范围以外海床洋底及其底土的资源进行任何开发利用活动,且对“区域”任何部分或其资源的要求概不承认。1970年召开的第25届联大通过第2749号决议,即《关于各国管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》,其对“区域”法律制度的形成和发展非常重要,规定“区域”的法律地位和海底活动的法律原则,即国家管辖范围以外的海床洋底及其底土以及资源为全人类的共同继承财产———这一决议的通过表明人类共同继承财产原则已获得世界上大多数国家的认同。此后,人类共同继承财产原则被正式规定在2个国际条约中,即1979年的《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)和1982年的《公约》。
在《公约》谈判的过程中,各国虽然很早就对人类共同继承财产原则达成共识,但在该原则的具体规则化方面却一直存在不同的认识和主张,这也在很大程度上决定了该原则在“区域”法律制度的适用和发展方向。对于“区域”及其资源,谁有权勘探开发、如何进行管理以及如何勘探开发等一直是各国争论的焦点,不同的阵营都希望通过阐释这一原则实现利益最大化。据此,各国提出的具体主张主要分为单一开发制、国际注册制和国际执照制3种。
为解决分歧和打破僵局,1975年发展中国家和发达国家相互做出一定程度的让步。发展中国家开始接受除国际海底管理局企业部以外的其他实体,在得到管理局允许后从事“区域”资源的开发利用,从而放宽了其在“区域”法律制度方面所一贯主张的单一开发制;在此基础上,美国提出平行开发制,主要内容为保障所有国家进入深海海底矿址的权利、为国际海底管理局企业部提供“矿区银行”制度以及为使企业部能作为独立部门而行使其职责的经费安排。
《公约》虽没有直接使用“平行开发制”的称谓,但采纳其主要内容,即“区域”由国际海底管理局企业部开发利用,也允许缔约国或其企业开发利用;作为代价,缔约国或其企业不仅要向管理局提供资金、转让技术和分享利益,而且要在勘探开发出每块矿区的同时“放弃”部分勘探成熟和确定具有经济价值的矿区给管理局[5]。这种制度的提出及其最终被各方所接受,表明人类共同继承财产原则在具体规则制定和制度实施方面在不断发展,且明显与最初的政治口号和理念存在较大差距。然而从当时的背景来看,这一制度更具有现实意义:一方面,能使国际海底管理局从发达国家得到必要的技术和经费,以便进行实际的勘探开发活动;另一方面,能争取多数发达国家接受《公约》,并使其在《公约》框架内从事“区域”资源的开发利用。
2人类共同继承财产原则在“区域”法律制度的适用
2.1《公约》和《执行协定》
虽然《公约》对国际海底管理局的职权和“区域”内资源的勘探开发等做出规定,但国际海底管理局如何代表全人类对“区域”及其资源进行管理和控制、如何公平分配从“区域”内活动取得的财政和其他经济利益等仍存在很多模糊之处。同时,人类共同继承财产原则下权利和义务的平衡性也存在争议:一方面,该原则立足于开发利用的基本前提即利益分配,能否有效保护环境,并确保“区域”及其资源的可持续性利用;另一方面,该原则强调利益分享,能否在利益分享的同时有效保障勘探和承包者的权益和投资热情。
因此,在《公约》所确立的“区域”法律制度基本万方数据定型后,美国、英国和德国等发达国家由于对该部分的不满而拒绝签署,美国等国甚至要求就《公约》的“区域”部分重新谈判。此外,《公约》中涉及“区域”的很多条款基本基于20世纪70年代盛行的对国际金属市场供应短缺和商业性深海采矿时机即将到来的乐观预测,而《公约》相关条款通过后国际金属市场持续疲软,逐渐表明尽管深海海底资源具有巨大的商业开发潜力,但囿于成本和技术,大规模的商业开采不可能在短期内实现,且各方对“区域”资源的勘探开发热情有所下降。在此背景下,1990—1994年有关国家就《公约》中有关“区域”开发利用的规定所涉及的未解决问题展开一系列的非正式磋商,最终形成2个文件,即《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》(以下简称《执行协定》)和《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定的决议》,从而完成了对《公约》第十一部分的修改工作。
《执行协定》从缔约国的费用和体制安排、企业部、决策、审查会议、技术转让、生产政策、经济援助、合同的财政条款以及财务委员会9个方面对《公约》第十一部分的内容做出实质性的修改和补充,尤其对与人类共同继承财产原则密切相关的平行开发制和国际海底管理局的权力架构2个方面进行修订,削弱了管理局企业部的力量:①当缔约国或其企业实际开采“区域”资源或提出与企业部经营联合企业的申请时,理事会才着手研究企业部的独立运作问题,在此之前企业部的职务由秘书处代为履行,主要从事行业研究和分析;②企业部和发展中国家不再享有资金和技术方面的特殊地位,缔约国无义务向企业部或其联合企业安排下的任何矿址的任何业务提供资金,有关技术转让也不再是强制性的,而是按照公平合理的商业条件,从公开市场等途径获得;③管理局的一般政策由大会会同理事会制定,关于一般规则的决定由管理局各机关采取协商一致的方式做出,关于程序问题的决定由出席并参加表决的成员过1/2多数做出,关于实质性问题的决定由出席并参加表决的成员2/3多数做出。
没有发达国家的资金投入和技术研发,“区域”资源的勘探开发在《公约》签署后的一段时间内停滞不前,人类共同继承财产原则也难以落实。《执行协定》一方面适应国际形势的变化,排除了美国等国批准和加入《公约》的障碍,维护了《公约》的普遍性和完整性,对建立稳定的国际海洋秩序十分重要;另一方面,《执行协定》是对发达国家进一步妥协的产物,大大减轻了发达国家的义务。
2.2对发展中国家相关权益的特别考虑
《公约》在开篇即指出“考虑到达成这些目标将有助于实现公正公平的国际经济秩序,这种秩序将照顾到全人类的利益和需要,尤其是发展中国家的特殊利益和需要”。可以说,《公约》通篇贯彻了对发展中国家权益的考量,尤其是在“区域”问题上。如,在海洋科学研究的国际合作中,《公约》规定“确保在适当情形下通过国际海底管理局或其他国际组织,为发展中国家和技术较不发达国家的利益提供各种方案”。此外,《公约》规定管理局应促进和鼓励向发展中国家转让技术和提供人员培训的机会以及只有发展中国家或其实体可申请“保留区”等。
3人类共同继承财产原则在“区域”法律制度的发展
3.1通过国际规章不断具体化和可操作化
在《公约》和《执行协定》正式确立人类共同继承财产原则的地位和相关制度后,该原则在“区域”法律制度上的发展首先体现在国际海底管理局对“区域”资源开发利用所制定的各种规章。根据《公约》,“区域”内的勘探开发活动应按照《公约》有关规定和国际海底管理局制定的规则和程序进行,国际海底管理局也有义务制定相应规章以保护“区域”的海洋环境和涉及的人身安全。国际海底管理局于2000年、2010年和2012年就“区域”内的3种矿产资源(多金属结核、多金属硫化物和富钴铁锰结壳)先后通过3个规章,即《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》,为“区域”资源的勘探开发活动制定了一套相对完备和系统的规则和程序,使《公约》中有关“区域”的原则和制度进一步具体化和可操作化。
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