【内容提要】六个北极原住 民组织是北极理事会的永久参与 方。原住民组织积极参与北极理 事会中的各种会议和各个工作组 的活动与研究，同时．针对具体的 议题领域自始至终的参与。在参 与北极地区治理的过程中，原住 民的传统知识逐渐得到重视并且 越来越多地被运用于北极治理。 但由于北极理事会的缺陷，原住 民的能力不足．资金的严重缺乏， 导致原住民参与北极治理和事务 较为有限。阿古基金会的成立是 原住民组织和北极国家共同努力 的结果，如果基金会运作有效，必 将提高原住民的参与能力，使原 住民组织在参与北极治理方面跨 上新的台阶。
【关键词】 北极原住民组织，北极理事会，持久性有机污染物，北极治理
北极原住民是北极地区的主人，世世代代生活在这一地区，以狩猎为 生、以鱼类驯鹿为食、以北极熊为伴、以冰屋为家，过着虽不富裕但却与大 自然融为一体的生活。历史上，外来者进入北极地区之后，原住民的家园 被破坏、土地被掠夺，而且长期得不到主流社会的认可。原住民曾与外来 者进行过抗争，但大多以失败而告终。因此，原住民为了维护自身利益，保 卫民族生存的家园，逐渐学会通过有组织的参与来表达自身的诉求。目 前在北极理事会中，原住民组织作为永久参与方。有权针对北极地区的各 项事务同北极国家进行协商。在参与的过程中，原住民长期的生活经验 所积累的传统知识在北极多种议题和领域的治理中，发挥积极的作用，也 逐渐得到北极地区国家和社会的认可。本文以北极理事会为中心，考察 北极原住民参与北极事务和治理的现状、取得的成就以及存在的问题。 首先描述北极原住民在北极理事会的地位和发展历程，接着概述原住民 组织在北极理事会中的主要活动，并详细分析原住民组织参与北极地区 持久性有机污染物治理，最后讨论在原住民组织参与北极理事会的过程 中，原住民的传统知识越来越被重视并广泛运用到北极治理中。
一、原住民组织在北极理事会中的 身份与发展历程
北极理事会成立于1996年，是8个领土处于北极圈的国家组成的政 府问论坛，宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。北极理事会的主要任务是促进北极国家、北极原住民 社区和其他北极居民在北极问题上的合作、协调和互动，特别是北极的可 持续发展和环境保护问题。可见北极理事会成立的目的就是保护北极地 区人类及其所居住的环境。北极理事会的雏形最早可以追溯到1911年英 国、日本、俄罗斯和美国签订了《北太平洋海狗公约》；1973年北极地区签 订了《北极熊保护协定》，协议主要针对北极科学发展及环境保护。1989 年，根据芬兰政府的提议，北极八国派出代表在罗瓦涅米召开第一届“北 极环境保护协商会议”，主要探讨如何通过国际合作保护北极地区环境。 这次会议也开启了北极合作的进程。1991年，北极八国在芬兰罗瓦涅米 签署了《北极环境保护宣言》，《宣言》的签署引出了保护北极环境的系列行 动——《北极环境保护战略》(The Arctic Environmental Protection Strategy， AEPS)。为进一步应对可持续发展以及北极地区的环境变化带来的挑战， 1996年北极八国在加拿大渥太华举行会议，宣布成立北极理事会，并将 AEPS的所有工作纳入其中。
《渥太华宣言》确定，北极理事会的成员国是俄罗斯、加拿大、美国、瑞 典、芬兰、冰岛、挪威和丹麦八国；六个原住民组织在理事会中享有永久参与 方的地位，他们分别是阿留申国际协会(Aleut International Association)、北 极阿萨巴斯卡理事会(Arctic Athabaskan Council)、哥威迅国际理事会 (Gwich’in International Council)、因纽特环北极理事会(Inuit Circumpolar Council)、俄罗斯北方原住民协会(Russian Association of Indigenous Peoples of the North)和萨米理事会(Saami Council)。此外，北极理事会 还设有观察员，主要包括三类：13个非北极主权国家(如法国、德国、中国、日本、韩国等)、13个政府间组织和议会间组织(如联合国环境规划署等) 以及13个非政府组织(如世界自然基金会等)。
北极理事会中的成员国、永久参与方和观察员所拥有的权利不尽相 同：环北极八国是北极理事会中的正式永久性成员，享有对理事会各项事 务绝对的决策权和执行权；永久参与方可以参加北极理事会的所有工作 和会议，并享有受咨询的权利，但是他们没有表决权，这也呼应了“参与方” 的地位；观察员只能参加和旁听北极理事会规模比较重要的会议，不享有 投票表决权。北极理事会的相关决策和工作也不需要征询其意见，而且观 察员不能转变为正式成员。2011年以来，北极国家通过主导北极理事会 的机构改革和角色定位转变，进一步夯实了“北极国家主导、原住民全程 参与、非北极国家无实权”的等级关系。这种金字塔式的权力结构和等级 格局反映了北极理事会的排他性。
在北极理事会中，原住民代表虽然没有投票表决权，但他们能通过这 一平台发出自己声音。他们能参与北极理事会所有大大小小的会议。与 成员国政府官员代表坐在一起，畅所欲言，自由表达自己的想法。北极原 住民这项权利在重要的国际组织中是绝无仅有的。关于这一点，北极原 住民领袖很引以为豪，“在北极理事会中我们可以和他们(成员国代表)坐 在一起，可以说出任何我们想说的话，即使是联合国大会上，我们也只能 坐在后排，不能发言”。在加拿大因纽特民族环北极理事会组织的工作报 告中写道：“在这个组织(北极理事会)中，六个原住民组织的代表与政府部 长和高级官员同坐一桌……而且可以提出建议，产生即刻的影响”。
北极理事会的任何决议也需要事先征询北极原住民的意见。例如， 在制定北极航行安全规则时，就十分重视北极原住民的意见，认为原住民的北极治理参与将很大程度上确保北极船运产业开展和环境保护之间的 协调。
1989年北极环境合作伊始，原住民组织就参与其中，北极环境保护协 商会议指出，“原住民应当参与北极地区未来的工作，因为他们要直接承 受环境变化带来的负担。”这个想法在1990年耶洛奈夫(Yellowknife，加 拿大西北准省省会)筹备会议上得到实现，因纽特环北极理事会和萨米理 事会的代表出席了会议。因纽特代表认为，“为了使原住民自身的想法、价 值观和实践能够被接受，确保原住民直接参与北极可持续和公平发展战 略的各个阶段是十分重要的”。北极各国政府也意识到原住民将会对该 地区的环境治理作出独特的贡献。1991年罗瓦涅米会议赋予原住民组织 “永久观察员”的身份。原住民领袖认为，罗瓦涅米会议推动了北极原住民 更广泛地参与北极区域治理机制中，是一次具有里程碑意义的事件。
1996年北极理事会成立之时，原北极环境保护战略下的因纽特环北 极会议、萨米理事会、俄罗斯北方原住民协会被赋予了“永久参与方”地位， 条件是：第一，组织的主体必须是北极地区的原住民；第二，应该是居住在 一个北极国家以上的原住民；第三，或者是一个国家内有两个或两个以上 的原住民团体。1998年，在加拿大伊魁特召开的首次北极理事会会议 上，来自美国阿拉斯加的阿留申国际协会被接收为“永久参与方”；2000 年．在阿拉斯加的巴罗召开的第二次部长级会议上，哥威迅国际理事会和 北极阿萨巴斯卡理事会被接收为永久参与方。从此，北极理事会中六个原住民组织永久参与方保持至今未变。
原住民组织主要是通过北极理事会六个工作组来参与北极地区的事 务和治理。这六个工作组分别是北极检测与评估计划(AMAP)，主要负责 监测北极地区的环境污染和地区生态系统，并推动相关减少污染排放协 议的达成；北极动植物保护工作组(CAFF)，主要关注北极地区的物种多 样性以及资源的可持续利用；突发事件预防、准备和反应工作组(EPPR)， 会对油气资源的泄漏做出应急处理；北极海洋环境保护工作组(PAME)； 可持续发展工作组(SDWG)，主要侧重于经济、社会以及文化的可持续发 展；2006年又新增了北极污染行动计划工作组(ACAP)。
1994年，在北极环境保护战略的指导下，原住民秘书处(Indigenous Peoples Secretariat)成立。根据1996年的《渥太华宣言》，原住民秘书处是 北极理事会秘书处内部的一个实体，拥有自己的理事会(Governing Board)、预算和工作计划，并履行相应的职能。原住民秘书处共有6名成 员，由六个永久参与方各派1名代表组成，负责秘书处的日常工作。该机 构设理事会，通常每年至少召开一次会议，负责批准和指导秘书处的工 作。理事会主席由这六个永久参与方代表轮流担任，2015至2017年期 间，秘书处理事会主席由哥威迅国际理事会的代表担任。
原住民秘书处的主要工作和职能包括以下几点：促进原住民组织参 与北极理事会的工作，确保原住民组织知晓北极理事会的相关文件和报 告、协助原住民准备和提交相关提案、向北极理事会高级官员和部长级会 议及工作组提交他们的观点；帮助原住民组织提高自身能力。促进原住民 组织和北极理事会其他相关机构的对话与交流，加强原住民各组织之间 的交流与合作；支持永久参与方在北极开展的旨在维护和促进原住民文 化的可持续发展行动；收集并提供关于北极理事会和对北极不同地区原 住民产生影响的必要的信息和材料；通过相关出版物以及定期更薪网站， 提高公众对北极理事会问题的认识。
二、原住民组织在北极理事会中的主要活动
原住民组织积极参与北极理事会的各种会议和各个工作组的活动和 研究项目，将原住民的传统知识运用于北极治理中。本部分先概述原住 民组织参与北极理事会工作组的大体情况，然后以原住民组织参与北极 地区持久性有机污染物的治理为例，详细分析原住民组织如何参与北极 地区的治理。
(一) 原住民组织参与北极理事会工作组的活动情况
在北极监督和评估计划工作组中，原住民组织参与监测北极地区环 境污染和地区生态系统的相关工作，同时负责撰写有关原住民生活方式 和传统饮食习惯的报告，为北极环境状况评估报告提供了有用的材料。 因纽特环北极会议主席罗斯玛丽·库普塔纳(Rosemarie Kuptana)曾指 出，“以往有关原住民参与环境治理的言论是以‘北极国家政府将原住民 纳入北极地区环境工作’的形式来表达的”，但她强调，“原住民的参与是自 然而然地参与，是基于民族自身环境利益的主动参与。我们对这项工作 非常重视，因为北极地区是我们的家园，环境保护就在我们身边。”
在北极动植物保护工作组中，原住民参与了以下几个项目：收集阿拉 斯加地区有关白鲸的原住民知识，创建原住民知识数据库，开展北极地区 海冰生态系统研究，同北极国际科学委员会(International Arctic Science Committee)合作开展北极地区伦理观念的研究。近几年，原住民组织还 积极参与了该工作组的极地生物多样性监测项目以及北极生物多样性评 估工作。
在可持续发展工作组中，原住民组织派出专家团队，并成立了北极人 类健康专家小组(Arctic Human Health Expert Group)，负责北极地区人 类健康问题调查。这将改善北极地区原住民和居民的健康状况。2016 年10月，原住民组织与八个北极国家一起出席了可持续发展工作组召开 的会议，并参与讨论了该工作组项目的进展情况，这些项目涉及的议题领 域广泛，包括减少原住民群体的自杀率、正在进行的原住民语言工作等。
再以加拿大因纽特环北极理事会(ICC)2014--2015年度参与北极理 事会的活动为例，管窥北极原住民组织参与北极地区事务的情况。 2014 2015年，加拿大ICC和其他ICC组织参加了北极理事会五个工作 组的项目和活动。在北极监测与评估计划中，加拿大与阿拉斯加的ICC组 织合作，执行北极生物多样性评估工作，为2014年12月初在挪威特隆赫姆 (Trondheim)举行的大型生物多样性会议作准备。ICC是“北极海洋环境保 护工作组”和“可持续发展工作组”代表团的团长。同时作为可持续发展工 作组及北极人类健康专家组的联席主席，ICC致力于使工作组与北极地区 的人们建立更加密切的联系，并提高北极理事会工作的人性化程度。
在北极理事会部长级会议上，加拿大ICC努力制定了一系列行动计 划。这些包括：(1)评估、监控和促进有关北极原住民语言活力的研讨会； (2)在证据基础上，保护极地原住民社区的精神健康，弹性解决原住民自 杀；(3)回顾极地原住民的癌症问题；(4)极地因纽特人应对北极海洋船舶 评估；(5)主导北极监测与评估计划工作组人类健康评估项目中有关风险 沟通这一章的撰写。加拿大ICC继续参与北极持续观测网(Sustained Arctic Observing Network，SAON)SE作，ICC是SAON董事会成员，也是 该机构执行委员会的成员之一。
将原住民传统知识融人北极理事会的工作组中是加拿大担任主席国 的首要任务。加拿大ICC与其他ICC组织密切合作，撰写了一部年度报 告，题为《一个有意义和原则性方法：因纽特民族从事北极理事会观察员 的工作》。2015年4月，北极理事会由加拿大阿卢卡克(Hon．Leona Aglukkaq)部长担任轮值主席，同挪威、瑞典、丹麦、芬兰、冰岛、俄罗斯和 美国的外交部长，六个原住民永久参与方主席，包括阿拉斯加ICC主席斯 道茨(Jim Stotts)进行会面。
加拿大ICC在2014--2015年度在北极理事会中非常活跃，做了不少 事，主要原因是由于2013年至2015年加拿大是北极理事会轮值主席国， 而北极理事会主席阿卢卡克也是因纽特人。总体来说，近年来，原住民组 织在北极理事会中的活动范围逐渐扩大，由早期只参与环境保护方面的 治理到现在开始关注原住民的健康、饮食、语言等。但不得不指出的是，六 个原住民组织永久参与方中，ICC和阿留申国际协会是相对而言参与活动 较多的两个原住民组织，其他四个组织的积极性不高。下文再以原住民 组织参与北极地区持久性有机污染物的治理为例，来探讨原住民组织参 与北极地区事务的情况。
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