摘要：文章以民国时期浙江省黄岩县的水利建设为例，探讨了地方水利建设中国家与社会的关系。民国时期国家通过制定法规、颁布政令、加强管理与技术指导、提供建设经费等方式，对地方水利建设加以引导；地方精英作为政府与基层社会的连接者，不但是当地水利建设的发起人和推动者，也是政府在地方水利建设中的直接执行者，在政府力量未能涉及的区域更是主导者。针对水利建设中出现的纠纷，民国时期国家与地方社会展开了积极的互动，其解决方式主要有民间调解、行政处理、司法诉讼等。
关键词：水利建设,国家,地方社会,黄岩县
近年来，水利社会史的研究逐步引起学术界的关注，发表了不少有价值的研究成果。关于山陕地区、太湖流域、两湖流域水利的研究成果尤其显著，对湘湖水利的研究也引人注目，但上述成果就研究时段而言，主要集中在明清时期，对于民国时期的研究相对较少；就研究区域而言，对沿海平原的水利研究显得较为薄弱。黄岩县位于浙江省东部，属温黄平原，其水利建设在沿海平原中具有一定的典型性。为此，本文以民国时期黄岩县的水利建设为例，对地方水利建设中国家与社会的关系作一探讨分析，以揭示民国时期国家政权对地方社会的控制方式及国家和地方社会的互动模式。
一、国家对地方水利建设的引导
民国时期处于社会动荡与新制度创设时期，国家在地方水利建设上逐步“放权”，鼓励地方士绅和民众自发组织地方水利建设，同时在制定法令、筹措经费及行政管理上进行调控。黄岩县的水利建设贯串整个民国时期，相继建设了西江闸、东宅闸、新金清闸、双龙闸、五丰闸等闸坝工程；开凿了永丰河、永济河、永利河、戴家汇、小澧汇、瓦林汇、上洋河；疏浚了永顺河、东官河、龙山浦、青龙浦、西官河、长浦河、三塘河等河流，大大促进了黄岩县水利事业的发展。民国时期国家对地方水利建设的引导主要体现在以下方面。
１. 制定一系列相关水利法规。民国十九年（１９３０），国民政府内政部公布《河川法》，对河川管理、河川使用及防卫、河川经费及土地之征用等作出了规定。民国三十一年（１９４２），国民政府公布《水利法》，这是中国第一部现代意义的水法，分总则、水利区及水利机关、水权、水权之登记、水利事业、水之蓄泄、水道防护、罚则、附则等９章７１条。为贯彻国民政府的有关水利法规，浙江省政府也先后颁布了一批地方性水利规章。如民国三十年（１９４１）颁布《各县堤塘修防规程》；民国三十一年（１９４２）颁布《浙江省各区水利议事会章程》《浙江省兴办水利事业奖励条例》；民国三十二年（１９４３）颁发《浙江省各县水利协会组织通则》《临时用水执照核发办法》和《浙江省农田水利工程管理养护暂行办法》；民国三十六年（１９４７）颁发《浙江省乡镇水利协会章程》《浙江省兴办水利工程受益费统一征收办法》等。黄岩县根据国家和省政府的法令制订了《黄岩县各乡镇兴办农田水利工程实施方法》。国家和地方水利法规的颁布对地方水利建设起到了很好的指导、管理和约束作用。
２. 对水利建设的管理与技术指导。黄岩县水利机构的设置、改称、规则制定、委员聘任等都需呈报省建设厅，如西江工程临时委员会将西江干河支河委员会改名为西江工程委员会时，“由县政府呈奉建设厅二十四年三月二日第２２１６号指令准予备案”；后又将“西江工程临时委员会简章及西江流域水利经费保管支用办法”，“分别修正，并呈由县政府将经过情形呈奉建设厅指令”；且将召开临时会议议决事项存档，以“呈奉建设厅指令准予备查”。县内水利工程的技术问题由省厅派员指导，如民国十九年（１９３０）西江闸工程由省水利局派员测量，工程计划呈请建设厅审定；又如永宁江建闸工程，“呈请建设厅派员测量设计，决定建筑地点，以促实现”，工程完成后又呈请省厅派员验收。黄岩县政府作为国家在地方的治理机构，对乡村的水利建设一直起着监督与查核等作用。即使乡村自行筹款修筑的水利工程，同样需向县政府报备，技术上由县政府派员提供帮助；在工程开始前需由县政府审核整个工程计划，工程完成后由县政府派员进行验收。对此《黄岩县各乡镇办理水利工程实施办法》明确规定，“各乡镇办理水利工程须将施工地点、工程名称、作用长度、阔及深度、拟浚阔度深度、土石方估计数量、估计经费、筹集方法、办理方式（征工或包工）、受益田亩、负责团体、预定施工及完工日期列表呈报县政府查核”，“乡镇水利工程测勘设计等事宜得呈请县政府转饬水利工程处派员协助办理”。
３. 对水利建设的资金支持。民国时期的地方水利工程鲜有国家直接拨款，如浙江的水利建设经费来源主要有三种方式：“一种是按受益田亩摊派银两或用工；一种是每年按亩征收水谷；一种是水利工程拥有一定数量的公田，由公田的地租收入充当水费。”黄岩县水利经费的筹集方式主要也是这三种，其中最主要是靠受益田亩带征，带征工作由县政府管理和实施。如民国十九年（１９３０）起，西江和南官河两岸以及金清港２０里以内田亩，每年每亩带征水利经费２角，用于西江闸、金清闸和西江流域的其他水利工程建设，至工竣为止。据统计，民国十九年（１９３０）至民国三十一年（１９４２），共带征民田水利经费４９５４１２４.元，带征灶田水利经费３０１３９.１元。除了直接向受益田亩征收水利经费外，在乡村水利亟待修建，经费又无法迅速筹齐之时，政府会向乡村借垫一部分经费。如民国二十六年（１９３７）疏浚五支河时，“所需经费，约共一万余元，并拟在水利经费、建设积余经费、积谷经费项下，各借垫三千元，组织工程委员会，主持办理，呈奉民政建设两厅会同核准”。在一些特殊情况下，政府会给以部分直接拨款，如民国十年（１９２１）疏浚西江时，“衡山宾煦东来知县事，呈准省道各宪，拨款万元，修浚西江”。有时也会以其他形式补助地方水利建设。如朱文劭在《疏浚二塘河碑记》里面提到，民国三十五年（１９４６），县长袁右任依照行政院善后救济总署浙闽分署补助各地举办小型工赈暂行办法规定，将二塘河自绝倭沥至沙北仓十甲一段列作工赈工程，造具计划图表送请浙闽分署第一工作大队核拨实物，同年九月拨下面粉４３吨，作为申请举办工赈工程之需。又如章育在《重建永裕闸记》中记载民国三十三年（１９４４）永裕闸工程损坏，经费无着，民国三十五年（１９４６）东海钱公震来黄岩担任知事，拨借积谷六百石促令完成。
４. 通过政令影响地方水利建设。早在民国十七年（１９２８）国民政府就规定：“各机关所用物品，有国货而购用洋货者以不经济支出论。”由此中华水泥工业联合会认为，水泥作为我国的重要工业，应该加以保护，但部分机构不顾全国经济大局，接连购用外国水泥，致使国产水泥购买力不足，供过于求。它向行政院请求，“令饬所属各部暨各省市政府各机关恰达国府以发通令，嗣及一切建设就需水泥，不得再及购用外货情事，以济社会经济”。行政院综合考虑国内形势，认为“应准照办”，并下令各省政府工程建设需采用国产水泥。民国二十四年（１９３５）粤汉铁路局因购用外国水泥引起社会轩然大波，“群情惊异”，为此国家命令地方各部门建设工程所需之材料，都要优先采用国产材料，浙江省建设厅下令各级政府遵照办理。同年７月，黄岩县又向县建设委员会及河塘闸坝修管委员会等各部门传达政令，“遇有建设工程须尽量采用国产水泥以资倡率”。为此，黄岩县河塘闸坝修管委员会在以后的水利建设中都遵循了这一政令，有国货时坚决不采购外国产品。这是国家对于地方水利建设的又一引导作用。
二、地方精英在水利建设中的作用
中国幅员辽阔，人口分散而居，因此在传统社会中，国家机构不可能做到有效管理农村，正如黄宗智所言，“民国时期的国家机器，不能将正式的官员和权力直接伸入到县以下的各级行政组织。因此，他们要通过地方上和村庄里的显要人物来控制农村”。这些显要人物就是地方精英，他们以乡绅和地方胥吏为主，在专制国家和乡村社会之间起着协调、沟通、控制、管理的作用。乡绅是指地方上的豪门望族，大多是有钱富户或地主，在农村中具有一定的威望，家族中的人员有一定的功名，或者对地方上有一定的贡献。此外也有地方上的文化人、曾取得功名或当过官员回乡的士人。地方胥吏是指在农村管理体系中的乡长、甲长、保长等，他们承担着管理农村的责任，同时他们自身也隶属于农村体系。当然，地方士绅和地方胥吏有可能重合，因为能被选为乡长等职务的人可能就是本地的士绅，有一定的权威，能够服众。民国时期不少地区地方官吏任期都较短，对地方情形不太熟悉。据统计，从民国元年至民国三十八年（１９１２—１９４９），黄岩县知事一共有２９人，只有民国元年任职的杨道渊是黄岩人，且同年３月调任仙居，之后历任知事都不是当地人，任期都较短。因此他们要管理乡村不得不依靠地方胥吏和地方士绅。地方精英在水利建设上同样发挥了不可替代的作用。
１. 地方精英是当地水利建设的发起者或推动者。地方精英作为地方上的有识之士，对当地的水利事业有着强烈的责任感，往往作为一地民众的“代言人”，发起或推动当地的水利建设。如民国十年（１９２１），士绅章育在家乡办学，目睹水灾惨状后，出于对当地水利事业的关注，向知事宾凤阳呈文《请拨借公款疏浚西江文》，系统阐述了疏浚西江的必要性，提出应先向国家拨借公款就西江紧要部分从速兴修，以避免水患，巩固农田收益。他还一一列出了修建经费预算的具体数目。宾凤阳知事作为新上任的官员，对当时黄岩的水灾也感触颇深，于是采纳了章育的建议，向省府借款疏浚西江，使得此处的水旱灾害有所缓解。又如民国二十七年（１９３８）四仓公民代表徐畏言等向黄岩县县长递交呈文，指出三荡河及青龙浦下段疏浚计划，由于经费不足，迟迟没有开工。同年夏春两季，大雨连绵，“沿海几成泽国，倾间又临秋旱，河水枯涸，晚禾收成绝望”。呈文请求县政府“在此国家长期抗战过程中，若欲为后方增加生产力，势不得不兴修水利为急”，“将三荡河及青龙浦下段两处，并河清闸改闸为桥各工程，分别实施疏浚，以兴水利，而安定农业”。
２. 地方精英承担着协助当地政府维护水利的职责。地方精英一般都是当地财力雄厚之士，除直接出资进行水利建设外，还自觉担当起协助地方政府监督、维护水利的职责。如黄岩县鼓屿、梅山、泾清三乡地势低下，一遇霪雨即受水灾之苦。究其原因是有乡民为了私人航运，将２５都店头的土埭擅自掘捞，使得该地遭受意外水患。民国十年（１９２１）８月章育针对此事向县长呈文《伯英等呈宾知事请永禁私掘古埭文》，请求“出示立石永禁，庶可垂诸久远，遏刁顽以利民生”。县长随即下发布告，并立石于店头以维护此处土埭。又如沙北乡农会干事徐慎德在民国三十二年（１９４３）向县政府提交呈文《为私填官河妨害交通及水利由》，提及他在同年四月经过三海乡时，发现去年冬季疏浚的东西干河遭受侵害，当地村民有的将所浚之泥土私填河岸，有的将泥土重翻于河中。徐干事认为政府疏浚河流费尽财力人力，看到这种情形实堪痛心。请求政府“迅予派测量员到地查明究办，勒令重浚以儆效尤，而维水利”。黄岩县政府在收到这一呈文后，立即指令测量员葛崇勋“即便前往巡查，不论新旧浚成河道，遇有堆土移至河岸或碎石倾入河内各农户，一律须详查姓名住址编册具报，以凭核办为要”。从而避免了水利事业遭到人为的破坏。
３. 地方精英是政府各级水利机构的重要组成人员。《黄岩县河塘闸坝修管委员会组织规程》中规定：“本会设当然委员若干人，由县长、建设科长、县党部常务委员、监察委员、各公安局局长、各区区长兼任之，聘任委员七人，每区一人由常务委员会选定报请县政府聘任之，各委员均为义务职。”政府官员主要起领导监督作用，而地方上的聘任委员是实际管理者，大都为地方精英，这从《黄岩县河塘闸坝修管委员会的履历表》中可以得到印证，委员郑敬复、喻懋修、郑韫三等１６人，年龄集中在４０岁至６０岁，大多都担任过公职，均是各乡镇推选出来的地方精英。某些乡镇水利机构的组成人员甚至全部是地方精英人士。如民国二十三年（１９３４）１２月黄岩河塘闸坝修管委员会决定成立疏浚西江委员会，这一决定就是“召集沿江各乡镇长及士绅开会讨论”的结果。疏浚西江委员会经议决由前山、螺屿、三童、永丰、孝友、西河、西江、南山、仙桥等乡，各推２人为委员，并征求城区、鼓屿、泾清、沙埠等乡镇意见。推定郑韫三、朱志宝、陈敬侯、陈国璋、陈瑶田、谢茂春、黄宝树、张友达、项禹言、方雅琴、王赞清、王劲南、王日昭、郑悌丞、刘仲台、王詠棠、王彬孙、喻懋修为委员，他们均为地方士绅或有财力的人员。这些从各地推选出来的地方精英，最了解各乡镇的水利情形，在水利机构中起着出谋划策的作用；政府往往会指派这些当地的委员指导或领导各乡镇的水利建设，在工程建成后又委派这些委员管理水利设施，办理报销及雇用民夫办理岁修等事宜。
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