摘 要：经过几十年的发展，阳光法案日益内化到美国公立大学的治理中，并成为一种制度化的存在。 阳 光法案对美国公立大学治理的影响是全方位的、深远的。 通过分析它对董事会会议、校长遴选所带来的影响， 可以发现：阳光法案普遍受到各方的欢迎，因为它契合了美国人的民主价值观，增加了公众对大学的信任，能 有效预防大学潜在的腐败，最大化地维护公共利益；但它也造成美国公立大学自主性的降低和对个人隐私权 的侵犯。 对此，美国公立大学不断通过主动和被动的方式予以回应和克服，努力在公共问责、大学自治和个人 隐私（“三难困境”）之间实现最大程度上的平衡。
关键词：阳光法案,美国公立大学治理,董事会会议,校长遴选
相比世界其他大部分国家和地区，美国公立 大学更为公开透明，更多地接受外部监督。 这背 后一个关键因素是美国州政府在其公立大学中引 入了阳光法案。 经过几十年的发展，阳光法案已 经成为美国公立大学治理中理所当然的一部分， 深深地嵌入到高校的日常运行中，并成为一种制 度化的存在。 然而，当前我国尚没有学者触及 到这一重要议题。 这一状况显然不利于我们全面 理解美国公立大学的治理。 鉴于此，下文将着重 分析以下问题：（１）阳光法案是如何引入美国公 立大学的？ （２）阳光法案对美国公立大学治理究 竟产生了哪些影响？ 关于第二个问题，由于维度 过多，这里将选取美国大学治理中最为重要、可见 度最高的两个方面进行阐述：（１）大学董事会会 议；（２）大学校长的遴选。
一、阳光法案的源起
“阳光法案” （ sunshine laws）又称“信息自由 法”，是应用于促使政府机关的信息向民众公开的一个通称，其基本假定是“在一个民主社会，人 民有权利知道有关公共政策方面的决定究竟是如 何达成的”。 实施阳光法案主要有两个目的： （１）确保政府机构的决策过程透明化，预防潜在 的腐败；（２）强化对政府官员的问责，促使官员作 出合理的决策，最终维护公共利益。
“信息自由”或者说“信息公开”的理念早在 美国建立初期就已浮现。 美国第三任总统托马 斯· 杰斐逊（Thomas Jefferson， １７４３—１８２６）就呼 吁准许公众参加政府的会议，以此作为一种确保 政府合适行事的手段。 １８２２ 年，美国第四任总统 詹姆斯· 麦迪逊（James Madison， １７５１—１８３６）在 一封写给友人的信中说道：“一个民选政府如果 不能让民众获得信息或无法提供获取信息的手 段，那将是闹剧或悲剧的开始，甚或二者皆是。 知 识（knowledge）将会永远统御无知，一个人想要成 为自己的主宰，他必须以知识所赐予的力量武装 自己。” 一个世纪后，美国最高法院大法官路易 斯· 布兰代斯（Louis Brandeis， １８５６—１９４１）用一种更为直白的口吻说道：“公开（publicity）被赞美 成解决社会与工业弊病的良药。 阳光据说是最好 的消毒剂，灯光是最有效的警察。”
尽管信息公开的政治与哲学理念深深植根于 美国的历史中，但在很长一段时间内，美国政府的 会议都不对外公开。 １７８７ 年的制宪会议就是一 个先例。 这个会议是秘密举行的。 之所以不公 开，是因为与会代表们认为，议程中涉及到太多的 不同利益与不同情感，调和这些异见极为困难。 如果让公众知晓整个辩论的过程，会极大地损害 他们的工作效率与效能。 在此先例下，美国国会、 州立法机构以及其他公共机构都施行闭门会议。 尽管后来有人以宪法第一修正案提出的言论自 由、出版自由作为依据，认为公众享有对政府信息 的“知情权”，但法院通常拒绝这些论断。
直到 １９ 世纪与 ２０ 世纪之交，公开政府会议 与记录的实践才初现端倪。 犹他州（１８９８ 年）和 佛罗里达州（１９０５ 年）是美国最早立法要求公开 政府会议与记录的州。 不过，在当时的法案下，人 们仅能获得有限的政府信息。 这种状况在冷战时 期迅速发生改观。 冷战爆发初期，由于美国国内 的新闻自由遭到压制，１９５０ 年美国报纸编辑协会 （American Society of Newspaper Editors）在公民组 织和媒体组织的支持下，在全国掀起一场运动，要 求所有州政府的会议与纪录更多地向新闻媒体和 普通民众公开。 在此运动影响下，１９５３ 年新墨西 哥州和加州率先颁布了全面公开会议的法案 （comprehensive open-meetings laws）。 新墨西哥州 的法律要求所有公共资助的州政府或地方机构治 理委员会的最终决策，都需要在公开会议的场合 下制定。 加州颁布的《布朗法案》 （Brown Act）也 包含类似的条款。 到 １９６２ 年，美国有 ２６ 个州颁 布了要求公开会议与记录的法案。
阳光法案第二波的大范围普及则源于 １９７０ 年代初“水门事件” （Watergate scandal）的揭露以 及州一层级的明目张胆的违法行为和贪污腐败。 １９７２ 年的水门事件让美国公众意识到，即便像总 统府这样高的政府机构也会存在欺骗、腐败和真 相掩盖。 １９７３ 年德克萨斯州的证券欺诈与腐败 丑闻卷入了 ２０ 多名政府高官，这其中就包括州 长、州检察长以及高层的立法官员。 这些丑闻严 重侵蚀了公众对美国政府机构和领导者的信任。在这一时期，专业的新闻机构、公民倡议组织和一 些主张善治的政客，极力拥护公开会议与记录法 案，认为它是医治政府腐败的良药。 在此背景下， 美国余下的所有州都采纳了阳光法案，并激励已 经实施的州进一步巩固阳光法案。 到 １９７７ 年，美 国所有州的公共机构的会议与记录都被要求向公 众开放。 随后，联邦政府也颁布了相关的法规。
二、阳光法案在美国公立大学的引入
阳光法案的适用范围主要包括：（１）接受或 使用公共经费的机构；（２）履行公共服务的机构； （３）制定公共决策的机构，等等。 根据这些标准， 几乎所有的美国公立大学都适用阳光法案。 私立 大学虽然没有接受公共资助，可以不受阳光法案 的限制，但作为一种自我约束，越来越多的私立大 学也会公开相关的会议与记录。
需要补充的是，由于美国是个分权制国家，每 个州的阳光法案实施状况不尽相同，其公立大学 在公开的内容、公开的方式上，也会存在差异。 即 便在一州内，公立大学依据其法律地位的不同，在 运用阳光法案时也会存在不同。 例如，在加利福 尼亚、密歇根、明尼苏达等州，其旗舰研究型大学， 在法律上享有宪法上的自治权（ constitutional autonomy），而其他的四年制州立大学和两年制的社 区学院，则没有这样的地位。 这反映出阳光法案 部分地适用于公立旗舰研究型大学，而其他州立 高校则有可能需完全遵守阳光法案。 另外，阳光 法案也会随着时间的变化而发生变动。 在美国， 各个州都会基于阳光法案的实践经验不断对其作 出内容调整。 这导致美国公立大学也需相应地作 出调整。 例如，在某个时间，大学校长的信箱不需 要公开，但在某事件发生后，州政府更改了相关法 规，校长的信箱则可能需要公开，反之亦然。
在美国公立大学的日常运行中，阳光法案服 务于以下一系列目的：院校的效率与效能、学术诚 信、财政稳健（fiscal soundness）、财务监督（financial stewardship）以及决策程序和结果的公正。 由 于目的很广泛，因此阳光法案几乎影响到美国公 立大学运行的各个主要方面，包括：（１）董事会的 协商与发展；（２）校长的搜寻与甄选；（３）人事政 策；（４）研究与知识产权议题；（５）预算决策与资源 分配；（６）投资与金融控股；（７）商业谈判与交易；（８）隶属于大学的基金会和筹资；（９）体育运动。
那么，如何才能让公众获得这些信息？ 根据 美国州政府的要求，除了州议会批准的特定豁免 事项外，公立大学需要公开会议（ open meetings） 和公开记录（open records）。
就公开会议而言，许多州政府规定，美国公立 大学董事会以及校内各种委员会召开的会议，只 要议事内容涉及到公共利益，任何一个公民都有 权参加。 学校需要提前发布会议召开的时间、地 点与议事日程，并做好会议记录。 当然，为了维持 会议的秩序，校方可以制定一些合理的规则，但同 时要采取一些便民措施，以方便公众参加会议；校 方不能禁止公众录音或拍摄，除非他们扰乱了正 常的会议秩序。 所有的会议都需要做好记录并公 开，以接受公众查阅。 此外，会议的投票表决必须 公开，而且每个参会成员都必须投票，除非是由于 利益冲突的缘故而需要回避。 阳光法案不允许使 用“无记名投票”（secret ballot）。
就公开记录而言，指涉及到的公共利益的文 档、文件、信件、地图、图书、磁带、照片、胶片、录 音、数据处理软件以及其他材料，无论是物理形式 还是电子形式，无论是以何种方式传播，公众都可 以获取。 美国许多州政府规定，任何一个公民都 可以审查和复印这些公开的记录。 公民如果想要 获得这些记录，可以打电话或写信向专门负责保 管这些记录的人员进行索取。 在获取的过程中， 个人无需阐明意图或特别利益，也无需展示个人 的身份。 如果法院发现美国公立大学违反阳光法 案，大学的相关负责人（例如董事会成员、校长 等）有可能需要接受刑事或民事处罚，并且其他 相关的表决投票或其他行动也将失效。
至于在美国公立大学，哪些内容可以获得豁 免而无需向公众公开，往往会随着时间的变化而 变化，且存在一定的争议。 这里以最早一批实施 阳光法案、也最为公开透明的佛罗里达州为例，该 州的公立大学在以下领域具有豁免权：与研究、专 利和授权相关的专有信息（ proprietary information） ① ；捐赠者如果想保持匿名，大学则无需公 开；学生的个人信息；社会安全号码（social security number） ② 以及有关教职工的评价性材料。
三、阳光法案对美国公立大学治理的影响
（一）阳光法案对大学董事会会议的影响
董事会是美国公立大学最高决策机构，在大 学治理中起到关键性的作用。 公众、州议员以及 媒体对这一层级的高等教育治理最感兴趣。 最核 心的决策（如资源、人事与战略等）也正是在这一 层级达成的。 总的来讲，阳光法案深深地影响到 美国公立大学董事会活动的每一个维度。 这并不 难理解，因为引入阳光法案的目的，就是确保公共 机构官员决策的透明度。 当下的美国公立大学， 每个董事会成员都要学习如何与阳光法案朝夕相 处。 通常，每个董事会成员都会收到一本有关阳 光法案的教材，然后由学校的律师进行培训。 在 董事会会议召开之前，各董事会成员都会对照阳 光法案的要求，检视会议是否合乎规范。 美国公 立大学董事会极力避免因没有遵照要求而被新闻 机构或市民提起诉讼，进而招致财政、法律与政治 的惩处。
在美国公立大学，尽管阳光法案会给工作带 来一定的麻烦，但绝大部分董事会成员接受和认 可阳光法案，认为“公共的事务值得公开执行”。 之所以如此，其一是因为它彰显了美国的民主价 值。 在美国公立大学，阳光法案受到董事会成员 以及广大师生的普遍欢迎和支持，根本原因是它 让公众获得知情权，彰显了民主价值。 在美国人 看来，一个民主的政府，必须是一个负责的、公开 的政府。 加州大学某领导指出：“美国公立高等 教育公开透明的基石是代议制民主（ representative-democratic）。 公开决议和投票具有象征的意 义⋯⋯这也是你期望一个合法的政府所要做的。 不合法的政府偷偷摸摸做事，从而远离参与、问责 和更好的决策。 在一个民主国家，除极端情形外， 高校必须做到相对公开。”
其二是美国公立大学的董事会成员认为，公 开接受公众的监督能够提升公众对董事会工作的 信心和信任；相反，如果董事会关起门来开会而不 接受公众监督，极有可能失去目前拥有的公众的 广泛支持。 就这一点，尤其受到美国的新闻工作 者、媒体代表以及拥护公共信息公开的市民的强 烈赞同。
其三是阳光法案被认为能提升公众对决策的 理解。 一些董事会成员指出，通过创造机会让公 众参与，让董事会能够接触“真实的世界”，使得 他们能更有效地服务公共利益。 这是因为在议会过程中，如果能够向参加会议的人员咨询意见，往 往能最终达成更好的决策，并提升管理的效率与 效能。 通过咨询，一方面，决策者能够了解利益相 关者对某一行动的反应；另一方面，这些利益相关 者也能够更好地理解某项决策背后的原理。 虽然 咨询使得决策过程变慢，但能减少将来潜在的诉 讼。 宾夕法尼亚州立大学某领导就指出：“有些 决策学生和教师或许不喜欢，但他们至少知道我 们为什么要作这个决策。”
然而，阳光法案对美国公立大学董事会的会 议也带来了负面影响。 第一，阳光法案创造了一 种不舒服的气氛，令董事会成员不太情愿在会议 上公开讨论富有争议的议题。 这种不情愿主要出 于担心相关的公开讨论可能会被新闻媒体扭曲， 尤其是那些涉及到民族、种族、学生或教师多样化 的议题。 其结果是，相关议题的讨论或流于表面， 或干脆被绕过。 美国某大学的一位校长就指出： “阳光法案尤其对董事会成员的公共举止和议事 能力产生负面影响。 如果不保护个人或高校的声 誉，你何以能发表真实的、不受欢迎的意见？ 如果 新闻媒体抓住每句言论都不放过，或者仅仅歪曲 报道某个人言论中有争议的部分，董事会成员不 太可能自由地谈论真正重要的议题。”
第二，阳光法案对董事会的沟通造成障碍。 这体现在两方面：（１）有些董事会成员担心自己 的提问“在公众看起来很愚蠢”，因而不敢在公共 场合下大胆地提问题。 这种担心使得董事会的提 问与讨论中规中矩，无法碰撞出创新的思想火花。 （２）阳光法案强化了董事会主席的影响力。 在阳 光法案实施以前，董事会主席会让各成员各抒己 见而不求一个定论，但在阳光法案实施后，董事会 成员更倾向于持一致的意见。 其中，董事会主席 的个人意见及其影响力得到了加强。 这一情况大 大降低了集思广益的可能性，进而损害了董事会 会议的效能。
第三，阳光法案不利于董事会内部形成凝聚 力。 按照阳光法案，董事会成员私底下不能结成 亲密的关系，也不能进行非正式的交谈。 固然这 样能预防决策中的潜在腐败，但也造成董事会成 员没有机会去理解彼此的价值观、经验或抱负。 长此以往，董事会成员无法建立有益的工作关系， 进而损害有效决策。 美国公立大学的许多董事会成员就对彼此之间缺乏互动的状况感到深深的遗 憾，并认为这种缺乏熟悉和分享状况往往有害于 董事会的决策制定。
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