内容提要：党的十八届三中全会《决定》提出“赋予农民更多财产权利”，“探索农民增加财产性收入渠道”。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，“完善承包地‘三权’分置制度”，“拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道”。近年来我国农村开展的以“三权”分置为核心的农地产权制度改革，对农民财产性收入产生着深远影响。本文追溯了“三权”分置改革的政策演变，剖析了农村土地权利的内涵和相互关系，认为当前我国农民财产性收入来源多样化，土地流转收益、房租和集体资产股份分红等收入已成为重要组成部分。随着“三权”分置改革的推进和完善，农民财产性收入在持续快速发展的同时，也将出现渠道更为多元、资源禀赋依赖加大、征地补偿收入降低、收入分化进一步加剧等发展趋势。
关键词：“三权”分置；农民财产性收入；农地流转
党的十八届三中全会提出要“赋予农民更多财产权利”，“探索农民增加财产性收入渠道”。“十三五”规划纲要强调“激活农村要素资源，增加农民财产性收入”。《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》中指出，“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务”，要着力“释放财产性收入增长红利”。党的“十九大”报告提出实施乡村振兴战略，强调要把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，进一步指出要“拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道”。在目前农民收入构成当中，工资陛收人、经营净收入仍然是主要部分，但近五年，我国农民财产性收入的年均增速远远超过了全国农民人均可支配收人年均增速。与经营性净收入、工资性收人、转移性净收入相比，财产性收入具有巨大的上升空间和发展潜力。增加农民的非农收入尤其是财产性收入，已成为下一阶段农民增收的突破口。近年来，我国农村开展了以“三权”分置为核心的农地产权制度改革，并不断在实践中加以完善，这必将对提高土地经营效率、解放农村劳动力、保护农民财产权利、提高农民财产性收入等产生积极而深远的影响。
一、农地“三权”分置改革的政策演进
改革开放40年来，随着城市化进程的推进、农民就业形态多元化，原有取得积极成效的集体所有权和农户承包经营权“两权”分置的农地产权制度安排开始面临人地分离、土地撂荒、土地细碎化、农业经营效率不高、农民增收困难等问题。现实层面，形式多样的农地流转已在全国实践多年；理论研究亦表明土地流转能显著提高农户家庭的收入水平。在现实需求和理论研究的双重推动下，以推进农地经营权流转为重点的新农地产权制度改革势在必行。
第一阶段：相关政策和改革方略的酝酿阶段。2013年7月，习近平总书记在湖北调研时提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2013年底，习总书记《在中央农村工作会议上的讲话》中首次提出农地产权制度“三权”分置改革，并把它视为我国农村改革的又一次重大制度创新。
院联合颁发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”。2015年11月，中办、国办印发《深化农村改革综合性实施方案》(下称《实施方案》)重申深化农村土地制度改革的基本方向是“三权”分置。2016年10月，党中央、国务院出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称《意见》)，这是我国第一部针对农地“三权”分置的专门性政策文件。
第三阶段：进一步巩固和完善阶段。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确指出要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权，分置制度”，提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。此后，“三权”分置改革的重要内容被写进了《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》，进一步赋予农民充分而有保障的土地权利，稳定了农民土地承包经营预期。
二、“三权”分置下土地权利的内涵及性质
自党的十七大报告首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”之后，对居民财产性收入进而农民财产性收人的研究成为学术界讨论的热点之一。学者们围绕农民财产性收入的概念、特点、影响因素、增长路径等开展了大量的研究。细化来看，从农地财产权利角度开展的农民财产性收入研究主要集中在以下三个方面。一是土地权益是不是农民的财产权?夏锋以及郭晓鸣等提出目前农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权具有财产权属性，但权能不完整、具有脆弱性。二是农民土地财产权的性质，争论的焦点由土地承包经营权的性质演进到“三权”分置改革提出之后的土地经营权的性质，申惠文、陶钟太朗等主张债权说，孙宪忠、刘恒科、孔祥智等主张物权说，赵亮、张毅等主张混合权利说。三是提升农民财产性收人的农地制度改革路径，石磊、张宁等多数学者均认为应深化土地产权制度改革，保障农民土地财产权利；陈朝兵、肖卫东等提出农村土地“三权分置”赋予了农民更多财产性权利，既发挥了土地的社会保障功能，又解除了其流转土地经营权的后顾之忧，实现了农民财产性收人的增加；也有学者提出应限制扩大农民土地财产性收入对规模经营的冲击，但未加以具体论证。综合来看，理论界从农地财产权利研究农民财产性收入的成果颇多、内容丰富，为后续研究提供了重要的学术参考。但“三权”分置的改革刚刚推进，现有的研究成果对农村土地的集体所有权、农户承包权和土地经营权在土地流转中的相互权利关系、土地财产权的分离对农民财产性收入增长的影响等关注不足，关于“三权”分置下农民财产性收入研究的文献相对较少，讨论亦比较零散、不够深入。
农地产权三权分置改革是对过去“两权”分离权利框架的纵向延展，将土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权”分置并行。这三权分别对应着集体所有权、农户承包权、土地经营权，“三权”分置不涉及集体土地所有制改革问题，而是保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，形成层次分明、结构合理、平等保护的土地权利新格局，在农民基本生存保障和农业生产效率之间寻求平衡。鉴于我国既有农地权利体系中并无土地承包权与土地经营权这两个概念，急需在理论上深入研究三权分置改革下“三权”各自的权利边界、法律性质及相互权利关系，进而加快相关法律修订完善，健全农村土地产权制度。
(一) “三权”分置下土地权利的内涵
根据《实施方案》和《意见》的相关精神，首先是落实集体所有权。集体所有权是我国农地产权制度的根本。其内涵是指：(1)集体所有权的权利主体是农民集体；(2)集体所有权人对集体土地依法享有完整的占有、使用、收益和处分的权利；(3)农民集体对承包地享有发包、调整、监督、收回等各项权能。农村土地集体所有制是中国特色社会主义经济的优越性所在，土地集体所有权是土地集体所有制的法律体现。“三权”分置改革不仅要坚持农村土地集体所有制，而且要具体落实土地集体所有权，使之归属明晰；在此基础上调整农村土地产权关系，形成更有利于农村经济发展的土地产权格局。
其次是稳定土地承包权。土地承包权是农地产权制度的基础，其内涵是：第一，土地承包权的权利主体是本集体经济组织成员的农民家庭；第二，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利；第三，土地承包权具有使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。保持土地承包权的稳定是巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革的重要基础。在确定的承包期内应当切实维护农民家庭的土地承包地位，严格保护农户承包权，不得非法剥夺和限制农户的土地承包权。
最后是放活经营权。土地经营权是完善农地产权制度的关键，其内涵可以归结为：第一，土地经营权的权利主体是农业生产经营者，既可以是愿意自耕的承包农，也可以是依流转合同取得土地经营权的多元化新型经营主体；第二，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利；第三，经营主体享有自主从事农业生产经营、依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，优先续租、再流转、抵押、以流转土地入股、获得地上附着物及青苗补偿费等具体权能。放活经营权是“三权”分置改革的重要环节，其目的在于顺应农民土地流转的意愿，发展多种形式的适度规模经营，促进农村土地资源优化配置，加快发展现代农业。
（二) “三权”分置下土地权利的性质集体土地所有权作为法定的物权类型，其权利性质已十分明确。一直以来，我国理论界争论的焦点在于土地承包经营权的性质，我国《物权法》第十一章将土地承包经营权物权化后，理论界虽仍有争议，但基本上认同物权说。“三权”分置改革提出之后，如何定位“三权”，主要是承包权与经营权的性质，学术界观点纷呈，莫衷一是。有学者认为“三权分离”无法在法律上得以表达；有学者认为承包权是成员权，经营权是债权；有学者认为承包权和经营权性质均为用益物权，“三权”分置的重点是强化土地经营权，在法律上应该界定其为用益物权；有学者认为土地承包权为物权性质，土地经营权在农地转包、出租和人股流转条件下为债权性质；在农地转让和互换条件下为物权性质。有学者呼吁现在特别需要创新设置物权性质的土地经营权，如果立法不能将土地经营权物权化，那么这样的立法或修改就没有什么意义。还有人认为土地承包权是具有用益物权性质的土地承包经营权，土地经营权应该被塑造为物权性质的权利，但目前应该被解释为债权性质的权利。就此，本文观点如下。
其一，“两权”分离下的土地承包经营权是经法律确认的用益物权。我国《农村土地承包法》赋予了农户长期而稳定的土地承包经营权，《物权法》又专门规定了土地承包经营权，为土地使用权的市场化流转提供了法律环境。《物权法》第一百二十五条明确了土地承包经营权人就是法律确认的用益权人，在承包期限内有权使用承包的土地物权并取得相应的收益。《物权法》第一百二十八条又规定土地承包经营权可以抵押和担保，明确了土地承包经营权作为一种物权，权利人转让自己的权利应当受法律保护。
其二，“三权”分置下的土地承包权依然保持用益物权性质。土地承包经营权是混合性的权利，它既包含着承担土地保障功能的权利(以成员权为基础，具有身份性)，也包含着以土地为客体的纯粹的财产权利。权利人可以选择自行使用用益土地获得收益，也可以通过设定、流转土地经营权实现其权益，承包权为财产权并非仅是身份权、成员权。如若像部分学者认为的那样把承包权视为成员权，承包权就成为一种承包土地的资格，只体现在土地承包这个时点上，实质上丧失了物权是对物的支配这一核心内涵。在土地发生流转的情况下，和原来的土地承包经营权相比，土地承包人除了享有部分收益权能和最终处分权能之外，其余的权能转归土地的实际经营者，也就是发生物权权利内容的变动，然而这种变动并不会改变土地承包权的物权性质，即“三权”分置下的土地承包权与土地承包经营权的性质依然相同，从这个意义上说“土地承包权一土地承包经营权”。
其三，“三权”分置下的土地经营权是用益物权。土地经营权是从土地承包权派生而来，即在土地承包经营权上创设土地经营权，这一设定本身正是承包农户行使土地承包权的表现。新创设这一土地经营权到底是物权还是债权呢?笔者以为并不能因为农地流转双方必须签订流转合同而将其简单地界定为债权，由于债权具有灵活便利的特点，债权债务只能在特定人之间生效，其内容由当事人在不违法的前提下自由议定，具有无限丰富性，债权说有一定的合理性；但若经营权止步于债权，则它不具备对抗第三人的法律效力，也不利于农地权利融资功能的实现，有可能造成经营者投资短期化，阻碍农地利用效率的提高，与“三权”分置改革的初衷相背离。物权制度必须遵循物权法定原则，对所有人都构成约束，将土地经营权视为物权可以稳定经营权人经营预期、推动农业长期投资和规模化经营。同时，由于当下土地承包经营权实际上具有土地所有权的几乎全部权能，农户在土地承包经营权上完全可以设置用益物权性质的土地经营权。这样双重用益物权的观点并不违反“一物一权”的基本原则。《意见》明确指出农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。因此，土地经营权派生于农户承包权，是土地承包经营权人行使其权利设定的次级用益物权。
权派生于农户承包权，是土地承包经营权人行使其权利设定的次级用益物权。财产权包括物权、债权、继承权等，物权包括所有权、用益物权和担保物权。农地承包权和经营权是用益物权性质的土地财产权。“三权”分置下作为集体成员的农民个体及其家庭获得了承包地的财产“权利”，并相应地获得了承包地的占有、使用、收益、处分(继承、馈赠、流转)等财产“权利束”，进而获得了农地流转收益等财产性收人。值得注意的是，在农地流转实践中，由于土地流转方式多样、期限五花八门，要在制度上对土地经营权的一般性权能进行全面系统而权威的提炼和归纳，有一定的困难。故有学者认为如果简单地将其界定为物权或债权，容易在土地流转实践中造成混乱，引起纠纷，应将土地经营权看作是物权化的债权；有的认为应在具体操作层面界定土地经营权成立的条件，如流转期限三年以上的土地经营权才具有物权性质等。笔者以为，这些观点考虑到了农地流转中的复杂情况，有一定的可取性；但未来应通过登记公示使土地经营权获得对抗第三人的效力，通过修改相关法律上升为法定的用益物权，实现经营权的法定化。这样才能加强对土地经营权的保护，才能引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体，提高土地资源配置效率，让农民有更多的财产性权利，提高财产性收入在农民家庭总收人中的比重。
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